LEY 47/2003, DE 26 DE
NOVIEMBRE, GENERAL PRESUPUESTARIA
(BOE núm. 284, de
27-09-2003)
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I
El proceso de consolidación presupuestaria de los
últimos años, que ha eliminado el déficit de nuestras cuentas públicas, no sólo
ha tenido unos efectos vigorizantes sobre nuestro crecimiento, sino que además
ha fortalecido enormemente nuestros fundamentos económicos como así lo
atestigua nuestro comportamiento diferencial actual, en términos de crecimiento
del Producto Interior Bruto y de creación de empleo, con el promedio de los
países de la Unión Europea.
El compromiso con la estabilidad presupuestaria es
una de las razones fundamentales que explican por qué la economía española está
siendo capaz de mantener la senda de convergencia real con los países de
nuestro entorno, incluso en la fase baja del ciclo. En efecto, nuestra renta
per cápita en paridad de poder adquisitivo ha pasado de representar en 1995 el
78 por ciento del promedio comunitario a suponer el 84 por ciento en 2002 según
los últimos datos de Eurostat.
El equilibrio presupuestario sigue apoyando, en
primer lugar, el escenario de estabilidad macroeconómica que garantiza un marco
más eficiente para el desarrollo de la actividad económica; sigue mejorando,
por otro lado, las condiciones de financiación de nuestra economía, generando
un importante flujo de ahorro público y reduciendo el efecto expulsión sobre la
inversión privada, y, por último, dota a los Presupuestos Generales del Estado
de un considerable margen de maniobra para afrontar el contexto de
incertidumbre internacional, dado que a diferencia de otros países
comunitarios, España puede hoy dejar jugar libremente a los estabilizadores
automáticos y evitar así, la introducción de cualquier sesgo procíclico en su
política fiscal.
Además, el ejercicio de estabilidad presupuestaria
es compatible con la orientación del presupuesto hacia aquellas políticas que
más favorecen la productividad y el crecimiento a largo plazo, como son la
inversión en infraestructuras y el gasto en investigación, desarrollo e
innovación tecnológica, al tiempo que garantiza una cobertura holgada del gasto
social y la mejora de los servicios públicos esenciales.
Las Leyes de Estabilidad Presupuestaria han
introducido explícitamente el equilibrio presupuestario en nuestro ordenamiento
jurídico, garantizando que la estabilidad presupuestaria sea, de ahora en
adelante, el escenario permanente de las finanzas públicas en España, tanto a
nivel estatal, como a nivel territorial. Así pues, la medida trasciende del
ámbito del Estado y afecta de pleno a comunidades autónomas y corporaciones
locales, para hacer corresponsables de la estabilidad a todas las
administraciones, sin excepción.
Esta disciplina sirve como ancla de las cuentas
públicas, y con ella se refuerza la credibilidad de la política económica del
Gobierno. Tal es el caso de las rebajas de impuestos acometidas en los últimos
años que son interpretadas por los ciudadanos como definitivas y permanentes,
por lo que se estimula la inversión y el consumo, y con ello el crecimiento
económico y la creación de empleo.
Definido el marco general de equilibrio
presupuestario, en particular estableciendo un techo de gasto para el Estado
—que le impide gastar más y le estimula a gastar mejor—, era necesario
descender a una esfera micro económica para aplicar los principios rectores de
la Ley de Estabilidad a los distintos componentes del presupuesto. En este
sentido, la citada norma, en su disposición final primera, impone al Gobierno
la obligación de remitir a las Cortes Generales un proyecto de Ley General
Presupuestaria.
Estos principios rectores, todos ello al servicio
del principio general de estabilidad presupuestaria, son tres: plurianualidad,
transparencia y eficiencia.
La plurianualidad refuerza la previsión
presupuestaria y normaliza el procedimiento de todas las Administraciones
públicas con los programas de estabilidad y crecimiento; la transparencia es el
elemento garante de la verificación y el escrutinio del cumplimiento de la
estabilidad presupuestaria, y por último, la eficiencia en la asignación y uso
de los recursos públicos debe ser la referencia en la orientación de las
políticas de gasto.
La nueva Ley General Presupuestaria que nace de
estos principios básicos, aspira a conseguir una mayor racionalización del
proceso presupuestario, continuando el camino iniciado por las leyes de
estabilidad presupuestaria, a las que desarrolla.
La racionalización se consigue a través de la
confluencia de las mejoras introducidas a nivel de sistematización, en tanto
que la ley procede a la ordenación económica y financiera del sector público
estatal y sistematiza sus normas de contabilidad y control, y a nivel de eficacia
y eficiencia, estableciéndose un sistema de gestión por objetivos, disminuyendo
la rigidez en la ejecución de los créditos presupuestarios e introduciéndose el
principio de responsabilidad de los centros gestores en la ejecución de los
créditos presupuestarios. Todas estas medidas tienen su encaje en el proceso de
modernización de la Hacienda Pública, necesario para acompasar y fortalecer el
desarrollo de la economía española.
El antecedente inmediato de esta disposición lo constituye el texto refundido
de la Ley General Presupuestaria, aprobado por el Real Decreto Legislativo
1091/1988, de 23 de septiembre, el cual tiene a su vez origen en la Ley
11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria que, con modificaciones de mayor
o menor trascendencia, han supuesto durante una etapa de más de 25 años el
marco de referencia del proceso presupuestario, contable y de control del gasto
del sector público estatal.
Aunque sin lugar a dudas, tanto desde la perspectiva
jurídica como técnica, la Ley General Presupuestaria de 1977 y el posterior
texto refundido constituyeron en su momento un significativo avance y su
aplicación e instrumentación fue inmediata y satisfactoria, es incuestionable
la existencia de razones que manifiestan la necesidad de proceder a su revisión
y a la promulgación de una nueva norma más adecuada a las exigencias que hoy se
le hacen al sector público estatal en lo referente a su capacidad de gestión de
los recursos financieros que se ponen a su disposición.
La Ley General Presupuestaria es el documento
jurídico de referencia en la regulación del funcionamiento financiero del
sector público estatal. Su promulgación surge de la necesidad de mejorar y
ampliar la normativa vigente, la Ley General Presupuestaria de 1977 y el
posterior texto refundido de 1988, con vistas a lograr una mayor
racionalización del proceso presupuestario, en línea con los nuevos
condicionantes que enmarcan la actividad financiera del Estado.
Diversas razones han motivado la conveniencia y
oportunidad de la nueva norma. Entre las más importantes se encuentran las
siguientes:
El traslado a la norma de las más modernas y
novedosas teorías y técnicas de presupuestación, control y contabilidad en el
ámbito de la gestión pública, toda vez que el avance tecnológico ya permite la
introducción de estas mejoras en los procedimientos de información y
presupuestación para lograr una gestión eficiente sin merma de las garantías y
seguridades que el manejo de fondos públicos necesariamente exige.
La corrección de la dispersión de la legislación
presupuestaria que se ha producido tras la promulgación del texto refundido de
la Ley General Presupuestaria de 1988. Por un lado, la Ley de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado de 1997 supuso la
aparición de nuevas formas de organización institucional que no se adecuaban
con las formas de organización y de control contenidas en la Ley General
Presupuestaria.
Por otro lado, en los últimos años ha sido bastante
común la utilización de las leyes de presupuestos anuales o las leyes de
«acompañamiento» para introducir modificaciones en el ámbito presupuestario y
financiero en general, que han modificado las reglas e incluso los principios
contenidos en el texto refundido.
El enorme desarrollo del proceso de
descentralización en España. Las Administraciones de las comunidades autónomas
y de las corporaciones locales han asumido nuevas competencias cedidas desde la
Administración estatal que han originado flujos financieros y formas de gestión
compartida que han debido contemplarse y regularse en el nuevo texto legal.
En otro orden de cosas, ha de resaltarse el enorme
desarrollo que el proceso de descentralización ha tenido lugar en España
durante los últimos 20 años. Tanto las Administraciones de las comunidades
autónomas como las correspondientes a las corporaciones locales han asumido
nuevas competencias antes ejercidas por la Administración estatal, que han
originado flujos financieros entre las distintas Administraciones y formas de
gestión compartidas que necesariamente han debido ser contempladas y reguladas
en el nuevo texto legal.
La pertenencia a la Unión Económica y Monetaria
Europea es otro importante argumento para abordar, a través de una nueva ley,
las relaciones financieras con la misma.
El nuevo marco financiero de la Seguridad Social
hace conveniente su acomodamiento en la nueva norma financiera, consolidando su
integración en los Presupuestos Generales del Estado sin merma de su autonomía
como institución jurídica independiente.
Pero es quizás la aprobación de la Ley 18/2001, de
12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria la que, como ya se
señalaba al comienzo de esta exposición de motivos, hace inevitable la elaboración
de una nueva disposición legal que venga a regular el régimen económico
financiero del sector público estatal.
De hecho, donde se introducen las innovaciones más
significativas en la regulación aplicable al proceso presupuestario es al
tratar la programación presupuestaria y el objetivo de estabilidad.
Los escenarios presupuestarios plurianuales serán
sometidos por el Ministerio de Hacienda al Consejo de Ministros con
anterioridad a la aprobación del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del
Estado de cada año y, en su caso, contendrán la actualización de las
previsiones contenidas en los escenarios presupuestarios aprobados en el
ejercicio anterior.
En el marco plurianual de los escenarios presupuestarios
se enmarcan anualmente los Presupuestos Generales del Estado y están
orientados, igualmente, hacia la estabilidad. La ley define los programas
plurianuales y el detalle de su contenido (objetivos, medios, actividades,
procesos inversores e indicadores de seguimiento).
Estos programas plurianuales, que deben aprobarse
por el Ministro de cada departamento, se remitirán anualmente al Ministerio de
Hacienda para la elaboración de los escenarios presupuestarios plurianuales.
Las políticas de gasto pasan a ser el elemento
nuclear de las asignaciones de los recursos, la evaluación de la gestión y el
logro de los objetivos. Se prevé que las asignaciones presupuestarias a los
centros gestores de gasto se efectúen tomando en cuenta el nivel de cumplimiento
de los objetivos en ejercicios anteriores.
Otras novedades significativas de la ley se
encuentran en la flexibilización de la gestión de los gastos en inversión, que
pasan de vincular del nivel de artículo (dos dígitos) al nivel de capítulo (un
dígito), y en la ampliación para todo tipo de gasto de la posibilidad de
adquirir compromisos de gasto de carácter plurianual, siempre que tenga cabida
en los escenarios presupuestarios plurianuales, eliminando los supuestos
tasados previstos en la legislación actual.
Además, y con carácter general se rebaja el rango de
la autoridad competente para aprobar las modificaciones presupuestarias,
ampliando las competencias actuales de los departamentos ministeriales y
otorgando competencias a los presidentes o directores de los organismos
autónomos, que no tienen ninguna competencia en la normativa actual.
II
El título I de la ley comienza por establecer, en su
capítulo I, el ámbito de aplicación y la organización del sector público
estatal.
La Ley General Presupuestaria tiene por objeto la
regulación del régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad,
intervención y de control financiero del sector público estatal.
Con ello la Ley General Presupuestaria completa en
el ámbito económico-financiero la regulación que en materia de organización y
funcionamiento de la Administración General del Estado y los entes vinculados o
dependientes de ella, se contiene en la Ley 6/1997, de 14 de abril.
Como reflejo del principio de universalidad del
presupuesto, consagrado en el artículo 134 de la Constitución española, la ley
hace una enumeración completa de las entidades que integran el sector público
estatal, que atiende a los criterios de financiación mayoritaria y de control
efectivo por la Administración General del Estado así como los diversos entes
dependientes o vinculados a ella.
La ley se remite a las definiciones contenidas en la
Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado,
la Ley General de Seguridad Social, la Ley de Patrimonio de las
Administraciones Públicas y la Ley de Fundaciones, respecto de la
Administración General del Estado, sus organismos públicos, las Entidades
Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, las sociedades mercantiles
estatales y las fundaciones del sector público estatal. Respecto de estas
últimas, la disposición final segunda, modifica el apartado uno del artículo 45
de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, en cuanto a la exigencia
de que la mayoría de los miembros del patronato sean designados por las
entidades del sector público estatal, y respecto a la extensión de la
autorización previa del Consejo de Ministros a otros supuestos distintos de la
constitución de la fundación.
La ley además incluye en el sector público estatal
las entidades de derecho público con régimen jurídico diferenciado, así como a
los consorcios con otras Administraciones, en que la aportación del Estado sea
mayoritaria y pertenezca a éste su control efectivo.
En fin, la ley señala el pleno sometimiento a sus
disposiciones de los fondos sin personalidad jurídica con dotación en los
Presupuestos Generales del Estado, y se refiere a los órganos con dotación
diferenciada en los Presupuestos Generales, excluyendo de la aplicación de la
ley a las Cortes Generales, dotadas constitucionalmente de autonomía
presupuestaria.
La ley atiende a la hora de establecer el régimen
aplicable a las entidades integrantes del sector público a su naturaleza
económico-financiera, clasificando a los distintos entes en tres subsectores,
el administrativo, el sector público empresarial y el sector público
fundacional.
Culmina el capítulo declarando el carácter central
de la Ley General Presupuestaria en la regulación del régimen
económico-financiero del sector público estatal, sin perjuicio de las
especialidades contenidas en otras normas especiales y lo establecido en la
normativa comunitaria.
El capítulo II se ocupa del régimen jurídico de la
Hacienda Pública estatal, en cuanto titular de derechos y obligaciones de
contenido económico, partiendo del concepto de Hacienda Pública contemplado en
la Ley de 4 de enero de 1977, y ratificado por el texto refundido aprobado por
Real Decreto Legislativo 1091/1999, de 23 de septiembre.
Este capítulo ordena y sistematiza el régimen
contemplado por la anterior ley.
Así, define las normas comunes aplicables a todos
los derechos de la Hacienda Pública, se ocupa del régimen jurídico particular
de los derechos de naturaleza pública, reduciendo de cinco a cuatro años el
plazo de prescripción de los mismos y el régimen aplicable a los derechos de
naturaleza privada.
La ley fija la aplicación de las normas contenidas
en ella para los derechos de naturaleza pública de la Hacienda estatal a la
gestión de los ingresos de derecho público de las entidades del sector público
estatal no integrantes de la Hacienda Pública, sin perjuicio de las
especialidades establecidas en la normativa reguladora de dichas entidades y en
la de los correspondientes ingresos, y establece el carácter supletorio de las
normas contendidas en la ley respecto de la gestión de las cuotas y demás ingresos
de derecho público de la Seguridad Social, en defecto de lo establecido en la
Ley General de la seguridad Social y de las disposiciones especiales aplicables
a cada uno de los ingresos.
En cuanto a las obligaciones de la Hacienda Pública,
la ley reitera la diferencia entre fuente jurídica del gasto público y fuente
de las obligaciones del Estado, de modo que no basta con que la obligación
nazca para que la misma le sea exigible a la Hacienda Pública, siendo preciso
que resulten de la ejecución de los Presupuestos, de sentencia judicial firme o
de operaciones no presupuestarias legalmente autorizadas, diferenciación que es
una exigencia constitucional derivada del artículo 134.1 de la Carta magna,
recogida por la doctrina del Tribunal Constitucional en su Sentencia número
63/1986, de 21 de mayo, reiterada en las Sentencias números 146/1986 y 13/1992.
Asimismo, fija la prescripción de las obligaciones
en los cuatro años al igual que sucede con los derechos de naturaleza pública.
III
El título II se dedica a los Presupuestos Generales
del Estado y comienza fijando, en su capítulo I, los principios de estabilidad
presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignación
como rectores de la programación presupuestaria, así como las reglas de gestión
presupuestaria sometidas a un presupuesto anual que se enmarca en los límites
de un escenario plurianual.
El capítulo II contiene una regulación novedosa al
tratar la programación presupuestaria y el objetivo de estabilidad. En
concreto, la programación de la actividad del sector público estatal se
materializa en los escenarios presupuestarios plurianuales, tanto de ingresos
como de gastos, que se deben ajustar al objetivo de estabilidad para los tres
ejercicios siguientes y a los que se adecuarán los Presupuestos Generales del
Estado. Establece además su procedimiento de elaboración, aprobación y su
contenido.
Dentro de este apartado se definen los programas
plurianuales ministeriales y de los Centros Gestores y se vincula la asignación
de recursos de forma prioritaria con el nivel de cumplimiento de los objetivos
en ejercicios anteriores, como de forma específica recoge el artículo 31.
La definición de los Presupuestos Generales del
Estado se recoge en el capítulo III, refiriéndose a ellos como conjunto de
derechos y obligaciones de contenido económico que corresponde liquidar en el
ejercicio presupuestario que será coincidente con el año natural. Simplifica
además el alcance subjetivo de los presupuestos respecto al que delimitaba la
anterior regulación contenida en el Real Decreto Legislativo 1091/1988.
Regula, asimismo, este capítulo el procedimiento de
elaboración del presupuesto, el trámite de su remisión a las Cortes Generales y
contempla el supuesto de prórroga de los Presupuestos Generales del Estado si
no se formalizase su aprobación dentro de los plazos previstos, regulando
también la estructura que adoptan los Presupuestos, tanto lo relativo a los
estados de gastos como a los de ingresos.
El capítulo IV reorganiza y sistematiza la normativa
relativa a las modificaciones de crédito, junto con la atribución de
competencias en la materia, además de recoger como novedad más destacada el
papel que desempeña el Fondo de contingencia de ejecución presupuestaria para
hacer frente a necesidades inaplazables de carácter no discrecional y al que se
aplican determinado tipo de modificaciones según el procedimiento que dispone
la ley. Se refiere además, de forma separada, a las peculiaridades que
presentan los organismos autónomos y la Seguridad Social, respecto del Estado,
y se introducen algunas variaciones en la caracterización de los supuestos de
aplicación de determinadas modificaciones como es el caso de las
incorporaciones de crédito, las transferencias y las generaciones.
Novedoso resulta también el que recoja en un
capítulo diferenciado las características específicas de las entidades públicas
empresariales, sociedades mercantiles estatales y fundaciones del sector
público estatal en materia presupuestaria, como hace esta ley, y a las que
dedica su capítulo V, y que se concretan en la necesidad de elaborar sus
presupuestos de explotación y capital, la formulación y tramitación de un
programa de actuación plurianual, y las singularidades de las variaciones de
sus dotaciones presupuestarias.
El último capítulo del título II se dedica a la
gestión presupuestaria, estableciendo como principio general el cumplimiento de
la eficacia en la consecución de un sistema de objetivos que se fijará a través
de la elaboración de los programas plurianuales. Se describen las sucesivas
fases del procedimiento de gestión de los gastos públicos, así como la
designación de competencias de gestión de gastos y ordenación de pagos. Se
contemplan también determinados aspectos en materia de gestión presupuestaria
como el procedimiento de embargo de derechos de cobro, las actuaciones en
relación con los pagos indebidos y demás reintegros, así como los mecanismos
presupuestarios de anticipos de caja fija y de pagos a justificar.
IV
El título III, De las relaciones financieras con
otras Administraciones, contempla las operaciones financieras con la Unión
Europea, con las comunidades autónomas y con las entidades locales.
El capítulo I pretende el establecimiento legal de
un marco permanente y eficaz para el flujo de fondos entre España y la Unión
Europea.
De acuerdo con lo anterior, se recoge en este
capítulo una autorización al Ministro de Economía para llevar a cabo las
operaciones de tesorería que exijan las relaciones financieras con las
Comunidades Europeas, incluyéndose entre éstas, en todo caso las relativas a
las compras de productos, subvenciones y otras intervenciones de mercado
financiadas por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola, fondos
procedentes del Fondo Social Europeo destinados a cofinanciar proyectos del
Instituto Nacional de Empleo, y la puesta a disposición de los entes distintos
del Estado y de los organismos autónomos de los fondos procedentes de la Unión
Europea con destino a los mismos.
En cuanto a los anticipos de tesorería, se establece
la obligación de cancelación antes del fin del ejercicio económico de los
anticipos excepcionales derivados de la intermediación del Banco de España en
los pagos o de su especial tramitación, si bien los anticipos para ejecución de
acciones y programas financiados o cofinanciados por fondos europeos que
estuvieran pendientes de cancelar a fin del ejercicio, podrán cancelarse en el
ejercicio siguiente.
Por otro lado, se establece en el caso de acciones
cofinanciadas, el reflejo en el Presupuesto de Gastos del Estado de la
financiación a cargo del Presupuesto General de las Comunidades Europeas,
conjuntamente con el importe de la financiación atribuida al Estado.
Por último, la promulgación de la Ley General de
Subvenciones, determina la remisión a ésta con un carácter general del
reintegro de ayudas y de la responsabilidad financiera. En el ámbito de la
Política Agraria Común y en el caso de que la Comunidad Europea no asuma un
importe que previamente ha sido anticipado por las diferentes Administraciones
públicas, se establece que el importe no reembolsado por la Comunidad afectará
a las diferentes Administraciones públicas en relación con sus respectivas
actuaciones.
El capítulo II, que regula las operaciones
financieras con las comunidades autónomas, responde al carácter de ley de
referencia o ley general reguladora del sistema financiero del sector público
estatal de la Ley General Presupuestaria, y en consecuencia contiene los
principios generales de las relaciones financieras con las comunidades
autónomas, que completan la regulación específica del sistema de financiación
autonómico establecido por otras leyes, entre las que destaca la Ley 21/2001,
de 27 de diciembre.
En este capítulo se incluyen también las reglas para
la ejecución de los créditos del Presupuesto de Gastos destinados a las
subvenciones correspondientes a competencias de ejecución no transferidas.
Por último debe destacarse la modificación del artículo
57 de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas
fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las comunidades
autónomas y ciudades con estatuto de autonomía, que afecta a los anticipos
concedidos a las comunidades autónomas para hacer frente a los desfases
transitorios de tesorería.
El último capítulo del título III regula los
aspectos esenciales de las operaciones financieras con las entidades locales,
estableciendo las reglas correspondientes a la gestión presupuestaria de los
créditos destinados a la participación en los tributos del Estado y a la
compensación de beneficios fiscales en tributos locales.
V
El título IV define y desarrolla las Operaciones
Financieras del Tesoro Público a lo largo de cinco capítulos.
El capítulo I, relativo a las normas generales,
comienza definiendo al Tesoro Público en los mismos términos en que en lo
definía el texto refundido, como los recursos financieros de la Hacienda
Pública Estatal, atribuyéndole como funciones principales, entre otras, la de
la recaudación de los derechos y el pago de las obligaciones del Estado y la de
servir al principio de unidad de caja.
La Deuda del Estado, constituida por el conjunto de
capitales tomados a préstamo por el Estado, podrá realizarse por diferentes
medios: emisión pública, concertación de préstamos, etc., no estableciéndose de
forma exhaustiva los medios a través de los cuales puede realizarse.
Por último, este primer capítulo destina un artículo
a establecer la información que con respecto a las operaciones financieras,
habrán de facilitar el Gobierno y el Ministro de Hacienda a las Cortes
Generales.
El capítulo II desarrolla la normativa relativa a la
Deuda del Estado, estableciendo en su primera sección la habilitación legal
para la creación de Deuda, determinando la forma en que habrán de computarse
los límites autorizados de variación de su saldo vivo.
Por otra parte, establece en qué sección del
presupuesto se habilitarán los créditos destinados a dar cobertura
presupuestaria a los gastos derivados de la misma, así como la forma en que
tanto los ingresos como los gastos provenientes de estas operaciones se
imputarán a los citados créditos.
La segunda sección de este capítulo desarrolla las
operaciones relativas a la Deuda del Estado, tanto en su vertiente de
contratación de la misma como en lo que respecta a la realización de
operaciones financieras destinadas a limitar, disminuir, o diversificar el
riesgo o el coste de la deuda contraída tanto en moneda nacional como en
divisas.
Asimismo, establece las competencias de los
diferentes órganos de la Administración del Estado implicados en la
formalización de estas operaciones y por último desarrolla la normativa
relativa a las emisiones de valores, operaciones de crédito, operaciones
financieras de cobertura de riesgos y otras operaciones relativas a la Deuda,
con una visión más acorde con la actualidad financiera.
La tercera sección, destinada a desarrollar el
Régimen Jurídico de la Deuda del Estado en lo referente a los valores representativos
de la Deuda, regula la transmisión de la misma y la prescripción de las
obligaciones de la Administración.
El capítulo III, sobre gestión de la Tesorería del
Estado, introduce la aprobación anual de un Presupuesto Monetario.
Este instrumento, destinado a conseguir una adecuada
distribución temporal de los pagos y evitar ineficiencias en la distribución y
gestión de las disponibilidades líquidas, tiene su antecedente en el Plan de
Disposición de Fondos referido en el artículo 77 de la anterior Ley General
Presupuestaria, e integraría a la Administración General del Estado y a sus
organismos autónomos.
Igualmente, constituye una novedad la obligatoriedad
legal de que los pagos que se ajusten al Presupuesto Monetario sean ordenados,
como criterio general y entre pagos homogéneos, por orden cronológico de
recepción por la Dirección General del Tesoro y Política Financiera.
En particular, para una gestión eficiente de la
Tesorería del Estado podrán aplicarse otros criterios distintos, y, entre otros,
el importe de la operación, aplicación presupuestaria o forma de pago.
En lo que respecta a las relaciones con el Banco de
España y otras entidades de crédito, la presente norma no altera
sustancialmente lo establecido en el texto refundido.
El capítulo IV contempla el endeudamiento y la
gestión de tesorería de los organismos autónomos y entidades públicas
empresariales.
Este capítulo contempla las operaciones de
endeudamiento de los organismos autónomos, condicionadas a la previa
autorización de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, que establecerá
los términos y límites de las mismas.
Por último, el capítulo V se dedica al otorgamiento
de avales por la Administración General de Estado, debiendo destacarse como
novedad esencial frente a la anterior Ley General Presupuestaria, el que no se
contempla la posibilidad de que los Organismos autónomos puedan otorgar avales.
VI
El título V se refiere a la contabilidad del sector
público estatal, configurándola como un sistema de información económico-financiera
y presupuestaria sobre la actividad desarrollada por las entidades integrantes
del mismo.
Como novedad en relación con el texto refundido de
la Ley General Presupuestaria anterior, el presente texto hace referencia
expresa a la finalidad de la contabilidad del sector público estatal de mostrar
la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera, de los resultados y
de la ejecución del presupuesto de cada una de las entidades integrantes del
mismo para, entre otros objetivos, suministrar información para la
determinación de los costes de los servicios públicos y facilitar la gestión y
la toma de decisiones.
Se aclara la indefinición sobre las distintas
situaciones contables del sector público estatal, según el plan contable
aplicable (público, privado o adaptación del Plan General a las entidades sin
fines lucrativos), enumerándose las entidades que están sometidas a cada uno de
los regímenes.
Como novedad cabe destacar, asimismo, la enumeración
de los destinatarios de la información que suministre la contabilidad de las
entidades del sector público estatal: órganos de dirección y gestión, de
representación política y de control externo e interno.
A todo lo anterior, incluido en el capítulo I, bajo
el epígrafe «Normas generales», hay que añadir el hecho de la realización de
una expresa enumeración de los principios contables públicos.
En el capítulo II de este título, referido a las
competencias en materia contable, tras establecer las competencias del Ministro
de Hacienda, se hace un desarrollo exhaustivo de las correspondientes a la
Intervención General de la Administración del Estado, como Centro Directivo y Gestor
de la Contabilidad Pública.
El capítulo III, relativo a la «Información
contable», comienza estableciendo la obligación de todas las entidades del
sector público estatal de formular cuentas anuales de acuerdo con los
principios contables que les sean de aplicación, en el plazo máximo de tres
meses desde el cierre del ejercicio económico, haciendo referencia a
continuación al contenido que deben tener dichas cuentas, de un lado para las
entidades que deban aplicar los principios contables públicos, y de otro para
el resto de entidades del sector público estatal.
La sección 2ª del capítulo III está referida a la
Cuenta General del Estado, contemplándose su contenido, su formulación y
remisión al Tribunal de Cuentas y su examen y comprobación.
Se incluye, como novedad, una sección tercera, bajo
el epígrafe «Información sobre el objetivo de estabilidad y equilibrio
financiero», en la que se contempla la obligación de las comunidades autónomas
y corporaciones locales de suministrar la información necesaria para la
medición del grado de realización del objetivo de estabilidad presupuestaria,
con arreglo a lo previsto en la Ley Orgánica 5/2001, en la Ley General de
Estabilidad Presupuestaria y en su Reglamento de desarrollo. Asimismo, se
establece la obligación de la Intervención General de la Administración del
Estado de realizar el seguimiento del cumplimiento del equilibrio financiero
así como de los planes de saneamiento derivados de su incumplimiento, en el
ejercicio de las competencias de centralización de la información contable de
las entidades integrantes del sector público estatal.
La sección cuarta del capítulo III, denominada
«Información periódica», incluye como novedades, tanto la obligación de la
Intervención General de la Administración del Estado de publicar en el «Boletín
Oficial del Estado» anualmente un resumen de los principales estados y
documentos que conformen la Cuenta de la Administración General del Estado,
como la de las entidades que deban aplicar principios contables públicos, así
como las referidas en el artículo 129, y que no tengan obligación de publicidad
en el Registro Mercantil, de publicar en el «Boletín Oficial del Estado»
anualmente un resumen de los principales estados y documentos que conformen sus
cuentas anuales.
El capítulo IV, relativo a la rendición de cuentas
no presenta modificaciones esenciales respecto de la anterior regulación del
procedimiento de rendición de cuentas al Tribunal de Cuentas por conducto de la
Intervención General de la Administración del Estado, a que quedan sometidas
las entidades integrantes del sector público estatal.
Una de las novedades, de naturaleza sistemática,
consiste en la exclusión de la regulación de la auditoría de las cuentas
anuales, que en la ley anterior se contenía en el título de contabilidad y en
la materia referida al control, y que en la presente ley se regula
exclusivamente en el título de control, dentro del capítulo relativo a la
auditoría pública.
Por último, se destaca la regulación legal de los
supuestos de rendición de cuentas de las sociedades mercantiles estatales y de
las fundaciones del sector público estatal que se extinguen o dejan de tener
tal condición durante el período a que se refiere la rendición, estableciéndose
la obligación de rendir una cuenta parcial hasta dicha fecha por el titular del
ente en el momento de la rendición.
VII
El título VI regula el control de la actividad
económico- financiera del sector público estatal ejercido por la Intervención
General de la Administración del Estado.
La regulación contenida en esta ley no presenta
modificaciones esenciales respecto de la regulación contenida en la anterior
Ley General presupuestaria, centrándose las variaciones efectuadas respecto de
la anterior regulación en una exposición más clara y sistemática del referido
control interno, integrando en un solo título la materia que se encontraba
dispersa en diferentes títulos en la anterior ley.
Asimismo, se trata unitariamente el control ejercido
sobre las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social y el
correspondiente al resto del sector público estatal. Por otro lado, regula de
una forma detallada, a diferencia de la anterior Ley General Presupuestaria, el
control de carácter posterior, distinto de la función interventora, que se
agrupa en dos modalidades con sustantividad propia: el control financiero
permanente y la auditoría pública.
El capítulo I, relativo a las normas generales,
configura el citado control como un control interno ejercido con plena
autonomía respecto de las autoridades y entidades cuya gestión
económico-financiera se controla, y que tiene como objetivos la verificación
del sometimiento de dicha gestión a la legalidad, a los principios de buena
gestión financiera y a los establecidos en la citada Ley General de Estabilidad
Presupuestaria. Asimismo, y en consonancia con la relevancia atribuida a la
presupuestación por objetivos, el control se concibe asimismo como un
instrumento adicional para asegurar su efectividad.
Se establecen a su vez en dicho capítulo las
modalidades, que son la función interventora, el control financiero permanente
y la auditoría pública, los principios de actuación y los deberes y facultades
del personal controlador, regulándose por último los informes generales de
control a remitir al Consejo de Ministros, y las especialidades normativas del
control de las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social.
El capítulo II regula el ejercicio de la función
interventora, estableciendo su ámbito y sus modalidades de ejercicio, y los
supuestos de no sujeción a fiscalización previa.
En cuanto a la regulación de la fiscalización
limitada previa, las principales innovaciones se encuentran en el reflejo legal
de determinados extremos objeto de verificación que antes se encontraban
recogidos en Acuerdo del Consejo de Ministros, y en la supresión de la
fiscalización plena posterior, superando así la confusión conceptual existente
respecto a naturaleza de la comprobación posterior de los aspectos no examinados
en la fiscalización limitada previa, que no forma parte de las actuaciones de
fiscalización previa, dado su ejercicio posterior y la utilización de técnicas
de auditoría, quedando englobada en las actuaciones de control financiero
permanente.
Por último se regulan en dicho capítulo los reparos,
el procedimiento de resolución de discrepancias y la omisión de fiscalización.
La regulación legal de este último aspecto
constituye una novedad, dado el rango reglamentario de la anterior regulación,
y que se encuentra justificada por su trascendencia en relación con la
disciplina presupuestaria y los objetivos de la citada Ley General de
Estabilidad Presupuestaria.
La atribución de un capítulo específico al control
financiero permanente, considerado como instrumento esencial para el
seguimiento y control del principio de estabilidad presupuestaria, y su
regulación detallada, suponen asimismo una novedad, teniendo en cuenta que en
la anterior Ley General Presupuestaria se regulaba únicamente su ámbito de
aplicación, estableciéndose en la actual ley su concepto, contenido y régimen
jurídico de los informes derivados de su ejercicio, sometiéndose éste a un Plan
anual de control financiero permanente, que asegure su planificación y
sistemática.
Por último, se regula en el capítulo IV la auditoría
pública, caracterizada por su carácter posterior y no permanente, y coexistente
con el ejercicio de la función interventora, el control financiero permanente y
la auditoría privada de la Ley 19/1988, de 12 de julio, de Auditoría de
Cuentas, ejercida sobre las sociedades mercantiles estatales, en los supuestos
establecidos por la legislación mercantil.
Dentro del capítulo se regulan las modalidades de
auditoría pública, el Plan anual de auditorías en el que se plasma su
planificación anual y los informes resultantes de su ejercicio, destinándose la
sección segunda a la regulación de la auditoría de las cuentas anuales de las
entidades integrantes del sector público estatal, y la sección tercera a
auditorías públicas específicas.
VIII
El título VII se dedica a las responsabilidades
derivadas de las infracciones de la esta ley que supongan un daño o perjuicio a
la Hacienda Pública Estatal o a las entidades integrantes del sector público
estatal. Se amplía, por lo tanto, el ámbito subjetivo de la anterior
regulación, que quedaba limitada a la Hacienda Pública estatal. Dicho ámbito
también queda ampliado, al considerarse responsables a las autoridades y
personal al servicio de las entidades del sector público estatal, frente a la
limitación establecida por la anterior ley a las autoridades y funcionarios.
El título regula los supuestos de infracción, los
tipos de responsabilidad, distinguiéndose entre el dolo y la culpa, y los
supuestos de solidaridad y mancomunidad en la responsabilidad.
Se regula, asimismo, la responsabilidad específica
de los interventores y los ordenadores de pagos y el régimen procedimental de
la exigencia de responsabilidad, distinguiéndose la competencia atribuida al
Tribunal de Cuentas y la correspondiente al Gobierno y al Ministro de Hacienda.
Por último, se contempla el régimen jurídico de los
reintegros derivados de la responsabilidad y las diligencias previas tendentes
a asegurar su exigencia.
TÍTULO I
DEL ÁMBITO DE APLICACIÓN Y
DE LA HACIENDA PÚBLICA ESTATAL
CAPÍTULO I
Ámbito de aplicación y
organización del sector público estatal
Artículo 1. Objeto.
Esta ley tiene por objeto la regulación del régimen
presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control
financiero del sector público estatal.
Artículo 2. Sector
público estatal.
1. A los efectos de esta ley forman parte del sector
público estatal:
a) La Administración General del Estado.
b) Los organismos autónomos dependientes de la
Administración General del Estado.
c) Las entidades públicas empresariales,
dependientes de la Administración General del Estado, o de cualesquiera otros
organismos públicos vinculados o dependientes de ella.
d) Las entidades gestoras, servicios comunes y las
mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad
Social en su función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad
Social.
e) Las sociedades mercantiles estatales, definidas
en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas.
f) Las fundaciones del sector público estatal,
definidas en la Ley de Fundaciones.
g) Las entidades estatales de derecho público
distintas a las mencionadas en los párrafos b) y c) de este apartado.
h) Los consorcios dotados de personalidad jurídica
propia a los que se refieren los artículos 6, apartado 5, de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, y 87 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases del Régimen Local, cuando uno o varios de los sujetos
enumerados en este artículo hayan aportado mayoritariamente a los mismos dinero,
bienes o industria, o se haya comprometido, en el momento de su constitución, a
financiar mayoritariamente dicho ente y siempre que sus actos estén sujetos
directa o indirectamente al poder de decisión de un órgano del Estado.
2. Se regula por esta ley el régimen presupuestario,
económico-financiero, contable y de control de los fondos carentes de
personalidad jurídica cuya dotación se efectúe mayoritariamente desde los
Presupuestos Generales del Estado.
3. Los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos
Generales del Estado que, careciendo de personalidad jurídica, no están
integrados en la Administración General del Estado, forman parte del sector
público estatal, regulándose su régimen económico-financiero por esta ley, sin
perjuicio de las especialidades que se establezcan en sus normas de creación,
organización y funcionamiento. No obstante, su régimen de contabilidad y de
control quedará sometido en todo caso a lo establecido en dichas normas, sin
que les sea aplicable en dichas materias lo establecido en esta ley.
Sin perjuicio de lo anterior, esta ley no será de
aplicación a las Cortes Generales, que gozan de autonomía presupuestaria de
acuerdo con lo establecido en el artículo 72 de la Constitución; no obstante,
se mantendrá la coordinación necesaria para la elaboración del Proyecto de Ley
de Presupuestos Generales del Estado.
Artículo 3. Sector
público administrativo, empresarial y fundacional.
A los efectos de esta ley, el sector público estatal
se divide en los siguientes:
1. El sector público administrativo, integrado por:
a) Los sujetos mencionados en los párrafos a), b) y
d) del apartado 1 y en el apartado 3 del artículo anterior.
b) Las entidades mencionadas en los párrafos g) y h)
del apartado 1 del artículo anterior, que cumplan alguna de las dos
características siguientes:
1ª Que su actividad principal no consista en la
producción en régimen de mercado de bienes y servicios destinados al consumo
individual o colectivo, o que efectúen operaciones de redistribución de la
renta y de la riqueza nacional, en todo caso sin ánimo de lucro.
2ª Que no se financien mayoritariamente con ingresos
comerciales, entendiéndose como tales a los efectos de esta ley, los ingresos,
cualquiera que sea su naturaleza, obtenidos como contrapartida de la entregas
de bienes o prestaciones de servicios.
2. El sector público empresarial, integrado por:
a) Las entidades públicas empresariales.
b) Las sociedades mercantiles estatales.
c) Las entidades mencionadas en los párrafos g) y h)
del apartado 1 del artículo anterior no incluidas en el sector público
administrativo.
3. El sector público fundacional, integrado por las
fundaciones del sector público estatal.
Artículo 4. Régimen jurídico
aplicable.
1. El régimen económico y financiero del sector
público estatal se regula en esta ley, sin perjuicio de las especialidades
contenidas en otras normas especiales y lo establecido en la normativa
comunitaria.
2. En particular, se someterán a su normativa
específica:
a) El sistema tributario estatal.
b) Los principios y normas que constituyen el
régimen jurídico del sistema de la Seguridad Social, así como el
establecimiento, reforma y supresión de las cotizaciones y prestaciones del sistema.
c) El régimen jurídico general del patrimonio del
sector público estatal, así como la regulación de los demanios especiales.
d) El régimen jurídico general de las relaciones
financieras entre el sector público estatal y las comunidades autónomas y entidades
locales.
e) El régimen jurídico general de las Haciendas
locales.
f) Los principios básicos y las normas fundamentales
que constituyen el régimen jurídico de las ayudas o subvenciones concedidas por
las entidades integrantes del sector público estatal con cargo a sus
presupuestos o a fondos de la Unión Europea.
g) El régimen general de la contratación de las
entidades integrantes del sector público estatal.
h) El régimen de contracción de obligaciones
financieras y de realización de gastos, en aquellas materias que por su
especialidad no se hallen reguladas en esta ley.
3. Tendrán carácter supletorio las demás normas de
derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho común.
CAPÍTULO II
Del régimen de la Hacienda
Pública estatal
Sección 1ª
Derechos de la Hacienda
Pública Estatal
Artículo 5. Concepto y
derechos integrantes de la Hacienda Pública estatal.
1. La Hacienda Pública estatal, está constituida por
el conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad
corresponde a la Administración General del Estado y a sus organismos
autónomos.
2. Los derechos de la Hacienda Pública estatal se
clasifican en derechos de naturaleza pública y de naturaleza privada.
Son derechos de naturaleza pública de la Hacienda
Pública estatal los tributos y los demás derechos de contenido económico cuya
titularidad corresponde a la Administración General del Estado y sus organismos
autónomos que deriven del ejercicio de potestades administrativas.
Artículo 6. Normas
comunes a los derechos de la Hacienda Pública estatal.
1. La Administración de los derechos de la Hacienda
Pública estatal corresponde, según su titularidad, al Ministerio de Hacienda y
a los organismos autónomos, sin perjuicio de las competencias que ésta u otras
leyes atribuyen a otros departamentos o entidades del sector público estatal.
2. El manejo o custodia de fondos o valores de
naturaleza pública podrá encomendarse a personas o entidades privadas, que
deberán prestar garantía en los casos, cuantía y forma que se determine
reglamentariamente.
Artículo 7. Límites a
que están sujetos los derechos de la Hacienda Pública estatal.
1. No se podrán enajenar, gravar ni arrendar los
derechos económicos de la Hacienda Pública estatal fuera de los casos regulados
por las leyes.
2. Tampoco se concederán exenciones, condonaciones,
rebajas ni moratorias en el pago de los derechos a la Hacienda Pública estatal,
sino en los casos y formas que determinen las leyes, sin perjuicio de lo
establecido en el artículo 16 de esta ley.
3. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado 2
del artículo 10 de esta ley, no se podrá transigir judicial ni extrajudicialmente
sobre los derechos de la Hacienda Pública estatal, ni someter a arbitraje las
contiendas que se susciten respecto de los mismos, sino mediante real decreto
acordado en Consejo de Ministros, previa audiencia del de Estado en pleno.
Artículo 8. Ejercicio
de acciones judiciales por la Hacienda Pública estatal.
La Hacienda Pública estatal podrá ejercitar
cualesquiera acciones judiciales que sean precisas para la mejor defensa de sus
derechos.
Sección 2ª
Régimen jurídico de los
derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública Estatal
Artículo 9. Normas
generales.
1. Los derechos de naturaleza pública de la Hacienda
Pública estatal se regularán por las reglas contenidas en esta sección y en las
normas especiales que les son aplicables. En particular, la aplicación de los
tributos se ajustará a lo dispuesto en la Ley General Tributaria de acuerdo con
su sistema de fuentes.
2. Cuando los organismos autónomos concurran con la
Administración General del Estado, tendrá preferencia para el cobro de los
créditos esta última.
De igual preferencia gozarán los créditos por cuotas
de la Seguridad Social y conceptos de recaudación conjunta y, en su caso, los
recargos o intereses que sobre aquellos procedan.
Cuando concurran créditos a favor de la
Administración General del Estado con créditos por cuotas de la Seguridad
Social y conceptos de recaudación conjunta, se imputarán a prorrata de su
respectivo importe.
Artículo 10. Prerrogativas
correspondientes a los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública
estatal.
1. Sin perjuicio de las prerrogativas establecidas
para cada derecho de naturaleza pública por su normativa reguladora, la
cobranza de tales derechos se efectuará, en su caso, conforme a los procedimientos
administrativos correspondientes y gozará de las prerrogativas establecidas
para los tributos en la Ley General Tributaria, y de las previstas en el
Reglamento General de Recaudación.
2. El carácter privilegiado de los créditos de la
Hacienda Pública estatal otorga a ésta el derecho de abstención en los procesos
concursales, en cuyo curso, no obstante, podrá suscribir los acuerdos o
convenios previstos en la legislación concursal así como acordar, de
conformidad con el deudor y con las garantías que se estimen oportunas, unas
condiciones singulares de pago, que no pueden ser más favorables para el deudor
que las recogidas en el acuerdo o convenio que pongan fin al proceso judicial.
Igualmente podrá acordar la compensación de dichos créditos en los términos
previstos en la normativa reguladora de los ingresos públicos.
Para la suscripción y celebración de los acuerdos y
convenios a que se refiere el párrafo anterior se requerirá autorización del
órgano competente de la Agencia Estatal de Administración Tributaria cuando se
trate de créditos cuya gestión recaudatoria le corresponda, de conformidad con
la ley o en virtud de convenio, con observancia, en este caso de lo convenido.
Cuando se trate de créditos correspondientes al
Fondo de Garantía Salarial, la suscripción y celebración de convenios en el
seno de procedimientos concursales requerirá la autorización del órgano
competente, de acuerdo con la normativa reguladora del organismo autónomo.
En los restantes créditos de la Hacienda Pública
estatal la competencia corresponde al Ministro de Hacienda, pudiéndose delegar
en los órganos de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.
Reglamentariamente se establecerán los
procedimientos para asegurar la adecuada coordinación en los procedimientos
concursales en que concurran créditos de la Hacienda Pública estatal con
créditos de la Seguridad Social y del resto de las entidades que integran el
sector público Estatal, y en aquellos procedimientos concursales en los que se
concurra con procedimientos judiciales o administrativos de ejecución singular
correspondientes a las referidas entidades.
Artículo 11. Nacimiento,
adquisición y extinción de los derechos de naturaleza pública de la Hacienda
Pública estatal.
1. Los derechos de naturaleza pública de la Hacienda
Pública estatal se adquieren y nacen de conformidad con lo establecido en la
normativa reguladora de cada derecho.
2. Los derechos de naturaleza pública de la Hacienda
Pública estatal se extinguen por las causas previstas en la Ley General
Tributaria y las demás previstas en las leyes.
Sin perjuicio de lo establecido en esta ley y en la
normativa reguladora de cada derecho, el procedimiento, efectos y requisitos de
las formas de extinción de los derechos de naturaleza pública de la Hacienda
Pública estatal se someterán a lo establecido en la Ley General Tributaria y el
Reglamento General de Recaudación.
Artículo 12. Providencia
de apremio y suspensión del procedimiento de apremio.
1. Las providencias de apremio acreditativas del
descubierto de las deudas correspondientes a los derechos de naturaleza
pública, expedidas por los órganos competentes, serán título suficiente para
iniciar el procedimiento de apremio y tendrán la misma fuerza ejecutiva que la
sentencia judicial para proceder contra los bienes y derechos de los obligados
al pago.
2. Los procedimientos administrativos de apremio
podrán ser suspendidos en el caso de recursos o reclamaciones interpuestos por
los interesados, en la forma y con los requisitos legal o reglamentariamente
establecidos.
3. Se suspenderá inmediatamente el procedimiento de
apremio, sin necesidad de prestar garantía, cuando el interesado demuestre que
se ha producido en su perjuicio error material, aritmético o de hecho en la
determinación de la deuda, o bien que dicha deuda ha prescrito o ha sido
ingresada, condonada, compensada, aplazada o suspendida.
4. Si contra dichos procedimientos se opusieran
reclamaciones en concepto de tercería o por otra acción civil por persona que
ninguna responsabilidad tenga para con la Hacienda Pública estatal en virtud de
obligación o gestión propia o transmitida, relativa a los créditos objeto del
procedimiento, se procederá de la siguiente forma:
a) Tratándose de tercería de dominio, una vez que se
hayan tomado las medidas de aseguramiento que procedan, se suspenderán dichos
procedimientos sólo en la parte que se refiere a los bienes o derechos
controvertidos, sustanciándose este incidente en la vía administrativa como previa
a la judicial.
Cuando la reclamación fuese denegada en la vía
administrativa, proseguirá el procedimiento de apremio, salvo justificación
documental en el plazo reglamentariamente establecido de la interposición de
demanda judicial.
La Administración pública podrá acordar la
suspensión del procedimiento de apremio cuando de la ejecución puedan derivarse
perjuicios de imposible o difícil reparación. En ambos casos, el acuerdo de
suspensión establecerá las medidas reglamentarias para el aseguramiento de los
respectivos créditos.
b) Si la tercería fuera de mejor derecho, proseguirá
el procedimiento hasta la realización de los bienes y el producto obtenido se
consignará en depósito a resultas de la tercería.
Artículo 13. Aplazamiento
o fraccionamiento de las cantidades adeudadas a la Hacienda Pública estatal.
1. Podrán aplazarse o fraccionarse, devengando el
correspondiente interés de demora, las cantidades adeudadas a la Hacienda
Pública estatal, en virtud de una relación jurídica de derecho público, en los
casos, por los medios y a través del procedimiento establecido
reglamentariamente.
Dichas cantidades deberán garantizarse excepto en
los casos siguientes:
a) Los de baja cuantía cuando sean inferiores a las
cifras que fije el Ministro de Hacienda.
b) Cuando el deudor carezca de bienes suficientes
para garantizar la deuda y la ejecución de su patrimonio afectara
sustancialmente al mantenimiento de la capacidad productiva y del nivel de
empleo de la actividad económica respectiva, salvo que ello produjera grave
quebranto para los intereses de la Hacienda Pública estatal.
2. El aplazamiento y fraccionamiento de las
cantidades adeudadas a la Hacienda Pública estatal por las comunidades
autónomas y las corporaciones locales se regirá por su legislación específica,
la cual tendrá en cuenta la necesaria reciprocidad entre administraciones.
Artículo 14. Compensación
de deudas.
1. En los casos y con los requisitos que se
establezcan reglamentariamente podrán extinguirse total o parcialmente por
compensación las deudas de naturaleza pública a favor de la Hacienda Pública
estatal que se encuentren en fase de gestión recaudatoria, tanto voluntaria
como ejecutiva, con los créditos reconocidos por la misma a favor del deudor.
Asimismo, podrán compensarse las deudas no
comprendidas en el apartado anterior cuando lo prevean las normas reguladoras
de los tributos y demás recursos de derecho público.
Cuando una liquidación cuyo importe ha sido
ingresado total o parcialmente sea anulada y sustituida por otra, se podrá
disminuir ésta en la cantidad previamente ingresada.
2. La extinción mediante compensación de las deudas
que las comunidades autónomas y las corporaciones locales tengan con la
Administración General del Estado se regulará por su legislación específica.
3. Las deudas que los organismos autónomos, la
Seguridad Social, y cualesquiera otras entidades de derecho público tengan con
la Administración General del Estado, podrá realizarse por vía de compensación,
cuando se trate de deudas vencidas, líquidas y exigibles.
La referida compensación no podrá afectar a las
cotizaciones sociales.
Asimismo, serán compensables las deudas vencidas,
líquidas y exigibles que tengan entre sí las entidades estatales de derecho
público.
4. Las leyes reguladoras de los distintos ingresos
de derecho público podrán prever el establecimiento de sistemas de cuenta
corriente a efectos de facilitar la compensación y el pago de los créditos y
débitos frente a la Hacienda Pública estatal.
5. Asimismo, la ley establecerá los supuestos en los
que los créditos y débitos que diversos sujetos ostentaran frente a la Hacienda
Pública estatal puedan, a solicitud de éstos, ser tratados unitariamente a
efectos de su compensación.
Artículo 15. Prescripción
de los derechos de la Hacienda Pública estatal.
1. Salvo lo establecido por las leyes reguladoras de
los distintos recursos, prescribirá a los cuatro años el derecho de la Hacienda
Pública estatal:
a) A reconocer o liquidar créditos a su favor,
contándose dicho plazo desde el día en que el derecho pudo ejercitarse.
b) Al cobro de los créditos reconocidos o
liquidados, a contar desde la fecha de su notificación o, si ésta no fuera
preceptiva, desde su vencimiento.
2. La prescripción de los derechos de la Hacienda
Pública estatal se interrumpirá conforme a lo establecido en la Ley General
Tributaria y se aplicará de oficio.
3. Los derechos de la Hacienda Pública estatal
declarados prescritos deberán ser dados de baja en las respectivas cuentas,
previa tramitación del oportuno expediente.
4. La declaración y exigencia de las
responsabilidades a que, en su caso, haya lugar por la prescripción de créditos
de la Hacienda Pública estatal se ajustará a lo prevenido en la normativa
reguladora de la responsabilidad contable.
Artículo 16. Derechos
económicos de baja cuantía.
El Ministro de Hacienda podrá disponer la no
liquidación o, en su caso, la anulación y baja en contabilidad de todas
aquellas liquidaciones de las que resulten deudas inferiores a la cuantía que
fije como insuficiente para la cobertura del coste que su exacción y
recaudación representen.
Artículo 17. Intereses de
demora.
1. Las cantidades adeudadas a la Hacienda Pública
estatal devengarán interés de demora desde el día siguiente al de su
vencimiento. Se incluyen en este apartado las cantidades recaudadas a través de
entidades colaboradoras, cuentas restringidas, oficinas liquidadoras y demás
entidades recaudadoras por cuenta de la Hacienda Pública estatal que no sean
ingresadas por dichas entidades en el Tesoro en los plazos establecidos.
2. El interés de demora resultará de la aplicación,
para cada año o periodo de los que integren el período de cálculo, del interés
legal fijado en la Ley de Presupuestos para dichos ejercicios.
3. Lo dispuesto en este artículo se entenderá sin
perjuicio de las especialidades en materia tributaria.
Artículo 18. Gestión de
derechos de naturaleza pública de la Seguridad Social y de las entidades del
sector público estatal no integrantes de la Hacienda Pública estatal.
1. La gestión de los demás ingresos de derecho
público de las entidades del sector público estatal, no integrantes de la
Hacienda Pública estatal, se someterá a lo establecido en esta sección, sin
perjuicio de las especialidades establecidas en la normativa reguladora de
dichas entidades y en la de los correspondientes ingresos.
2. La gestión de las cuotas y de los demás ingresos
de derecho público de la Seguridad Social se regulará por lo establecido en la
Ley General de la Seguridad Social, y por las disposiciones especiales
aplicables a cada uno de los ingresos, rigiendo en su defecto las normas
establecidas en esta sección. Las referencias hechas en la referida sección al
Ministerio de Hacienda se entenderán hechas al Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales.
Sección 3ª
Derechos de naturaleza
privada de la Hacienda Pública Estatal
Artículo 19. Derechos de
naturaleza privada de la Hacienda Pública estatal.
1. La efectividad de los derechos de naturaleza
privada de la Hacienda Pública estatal se llevará a cabo con sujeción a las
normas y procedimientos del derecho privado.
2. Podrán aplazarse o fraccionarse las cantidades
adeudadas a la Hacienda Pública estatal, en virtud de una relación jurídica de
derecho privado, en los casos y con las condiciones que establezca el Ministro
de Hacienda, para los correspondientes a la Administración General del Estado,
y, conjuntamente, el Ministro de Hacienda y el correspondiente al Ministerio de
adscripción del organismo autónomo, para los restantes.
Sección 4ª
Obligaciones de la Hacienda
Pública Estatal
Artículo 20. Fuentes de
las obligaciones.
Las obligaciones de la Hacienda Pública estatal
nacen de la ley, de los negocios jurídicos y de los actos o hechos que, según
derecho, las generen.
Artículo 21. Exigibilidad
de las obligaciones.
1. Las obligaciones de la Hacienda Pública estatal
sólo son exigibles cuando resulten de la ejecución de los presupuestos, de
conformidad con lo dispuesto en esta ley, de sentencia judicial firme o de
operaciones no presupuestarias legalmente autorizadas.
2. Si dichas obligaciones tienen por causa
prestaciones o servicios, el pago no podrá efectuarse si el acreedor no ha
cumplido o garantizado su correlativa obligación.
Artículo 22. Extinción
de las obligaciones.
1. Las obligaciones de la Hacienda Pública estatal
se extinguen por las causas contempladas en el Código Civil y en el resto del
ordenamiento jurídico.
2. La gestión de los créditos presupuestarios en
orden a extinguir las obligaciones de la Hacienda Pública estatal se realizará
de conformidad con lo dispuesto en el título II de esta ley y disposiciones de
desarrollo.
Artículo 23. Prerrogativas.
1. Ningún tribunal ni autoridad administrativa podrá
dictar providencia de embargo ni despachar mandamiento de ejecución contra los
bienes y derechos patrimoniales cuando se encuentren materialmente afectados a
un servicio público o a una función pública, cuando sus rendimientos o el
producto de su enajenación estén legalmente afectados a fines diversos, o
cuando se trate de valores o títulos representativos del capital de sociedades
estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés
económico general.
2. El cumplimiento de las resoluciones judiciales
que determinen obligaciones a cargo de la Hacienda Pública estatal
corresponderá al órgano administrativo que sea competente por razón de la
materia, sin perjuicio de la posibilidad de instar, en su caso, otras
modalidades de ejecución de acuerdo con la Constitución y las leyes.
3. El órgano administrativo encargado del
cumplimiento acordará el pago con cargo al crédito correspondiente, en la forma
y con los límites del respectivo presupuesto. Si para el pago fuese necesario
realizar una modificación presupuestaria, deberá concluirse el procedimiento
correspondiente dentro de los tres meses siguientes al día de la notificación
de la resolución judicial.
Artículo 24. Intereses
de demora.
Si la Administración no pagara al acreedor de la
Hacienda Pública estatal dentro de los tres meses siguientes al día de
notificación de la resolución judicial o del reconocimiento de la obligación,
habrá de abonarle el interés señalado en el artículo 17 apartado 2 de esta ley,
sobre la cantidad debida, desde que el acreedor, una vez transcurrido dicho
plazo, reclame por escrito el cumplimiento de la obligación.
En materia tributaria, de contratación
administrativa y de expropiación forzosa se aplicará lo dispuesto en su
legislación específica.
Artículo 25. Prescripción
de las obligaciones.
1. Salvo lo establecido por leyes especiales,
prescribirán a los cuatro años:
a) El derecho al reconocimiento o liquidación por la
Hacienda Pública estatal de toda obligación que no se hubiese solicitado con la
presentación de los documentos justificativos. El plazo se contará desde la
fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la
obligación o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse.
b) El derecho a exigir el pago de las obligaciones
ya reconocidas o liquidadas, si no fuese reclamado por los acreedores legítimos
o sus derechohabientes. El plazo se contará desde la fecha de notificación, del
reconocimiento o liquidación de la respectiva obligación.
2. Con la expresada salvedad en favor de leyes
especiales, la prescripción se interrumpirá conforme a las disposiciones del
Código Civil.
3. Las obligaciones a cargo de la Hacienda Pública
estatal que hayan prescrito, serán baja en las respectivas cuentas, previa
tramitación del oportuno expediente.
TÍTULO II
DE LOS PRESUPUESTOS
GENERALES DEL ESTADO
CAPÍTULO I
Principios y reglas de
programación y de gestión presupuestaria
Artículo 26. Principios
y reglas de programación presupuestaria.
1. La programación presupuestaria se regirá por los
principios de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y
eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, conforme a
lo dispuesto en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad
Presupuestaria.
2. Las disposiciones legales y reglamentarias, en
fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y
los convenios de colaboración y cualquier otra actuación de los sujetos que
componen el sector público estatal que afecte a los gastos públicos, deben valorar
sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta a las
disponibilidades presupuestarias y a los límites de los escenarios
presupuestarios plurianuales.
Artículo 27. Principios
y reglas de gestión presupuestaria.
1. La gestión del sector público estatal está
sometida al régimen de presupuesto anual aprobado por las Cortes Generales y
enmarcado en los límites de un escenario plurianual.
2. Los créditos presupuestarios de la Administración
General del Estado, sus organismos autónomos y de las entidades integrantes del
sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán exclusivamente
a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de
Presupuestos Generales del Estado o por las modificaciones realizadas conforme
a esta ley.
El carácter limitativo y vinculante de dichos
créditos será el correspondiente al nivel de especificación con que aparezcan
en aquellos.
3. Los recursos del Estado, los de cada uno de sus
organismos autónomos y los de las entidades integrantes del sector público
estatal con presupuesto limitativo se destinarán a satisfacer el conjunto de
sus respectivas obligaciones, salvo que por ley se establezca su afectación a
fines determinados.
4. Los derechos liquidados y
las obligaciones reconocidas se aplicarán a los presupuestos por su importe
íntegro, sin que puedan atenderse obligaciones mediante minoración de los
derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la ley lo autorice de modo
expreso.
Se exceptúan de la anterior disposición las
devoluciones de ingresos que se declaren indebidos por el tribunal o autoridad
competentes y las previstas en la normativa reguladora de dichos ingresos, el
reembolso del coste de las garantías aportadas por los administrados para
obtener la suspensión cautelar del pago de los ingresos presupuestarios, en
cuanto adquiera firmeza la declaración de su improcedencia, y las
participaciones en la recaudación de los tributos cuando así esté previsto
legalmente.
A los efectos de este apartado se entenderá por
importe íntegro el resultante después de aplicar las exenciones y
bonificaciones que sean procedentes.
5. El presupuesto y sus modificaciones contendrán
información suficiente y adecuada para permitir la verificación del
cumplimiento de los principios y reglas que los rigen y de los objetivos que se
proponga alcanzar.
CAPÍTULO II
Programación presupuestaria
y objetivo de estabilidad
Artículo 28. Escenarios
presupuestarios plurianuales y objetivo de estabilidad.
1. Los escenarios presupuestarios plurianuales en
los que se enmarcarán anualmente los Presupuestos Generales del Estado,
constituyen la programación de la actividad del sector público estatal con
presupuesto limitativo en la que se definirán los equilibrios presupuestarios
básicos, la previsible evolución de los ingresos y los recursos a asignar a las
políticas de gasto, en función de sus correspondientes objetivos estratégicos y
los compromisos de gasto ya asumidos. Los escenarios presupuestarios plurianuales
determinarán los límites, referidos a los tres ejercicios siguientes, que la
acción de gobierno debe respetar en los casos en que sus decisiones tengan
incidencia presupuestaria.
2. Los escenarios presupuestarios plurianuales se
ajustarán al objetivo de estabilidad presupuestaria correspondiente al Estado y
a la Seguridad Social establecido de acuerdo a lo previsto en el artículo 8 de
la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria,
referido a los tres ejercicios siguientes.
3. Los escenarios presupuestarios plurianuales serán
confeccionados por el Ministerio de Hacienda, que dará cuenta de los mismos al
Consejo de Ministros con anterioridad a la aprobación del proyecto de Ley de
Presupuestos Generales del Estado de cada año y, en su caso, contendrán la
actualización de las previsiones con- tenidas en los escenarios presupuestarios
aprobados en el ejercicio anterior.
4. Los escenarios presupuestarios plurianuales
estarán integrados por un escenario de ingresos y un escenario de gastos.
El escenario de ingresos tendrá en cuenta los
efectos tendenciales de la economía, los coyunturales que puedan estimarse y
los derivados de cambios previstos en la normativa que los regula.
El escenario de gastos asignará los recursos
disponibles de conformidad con las prioridades establecidas para la realización
de las distintas políticas de gasto, teniendo en cuenta en todo caso las
obligaciones derivadas de la actividad del sector público que tengan su
vencimiento en el período a considerar y los compromisos de gasto existentes en
el momento de su elaboración que puedan generar obligaciones con vencimiento en
el período que comprenda.
Artículo 29. Programas
plurianuales ministeriales.
1. Los escenarios presupuestarios plurianuales
contendrán la distribución orgánica de los recursos disponibles y se
desarrollarán en programas plurianuales, referidos a los tres ejercicios
siguientes, y ajustados a sus previsiones y límites, en los que por centros
gestores se establecerán los objetivos a conseguir y las acciones necesarias
para alcanzarlos así como las dotaciones de los programas presupuestarios.
2. Los programas plurianuales se remitirán
anualmente al Ministerio de Hacienda para la elaboración de los escenarios
presupuestarios plurianuales.
3. El programa plurianual de cada ministerio
contendrá los programas de todos los centros gestores que de él dependan y se
aprobará por el Ministro. El Programa plurianual de la Seguridad Social se
elaborará separadamente por el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales.
4. Los programas de actuación plurianual de las
entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles estatales y demás
entidades integrantes del sector público estatal sin presupuesto limitativo,
establecidos en el artículo 65 de esta ley se integrarán, a efectos
informativos, en los programas plurianuales de los ministerios de que dependan
funcionalmente.
5. El procedimiento de elaboración y la estructura
de los programas plurianuales y de actuación plurianual se establecerá por
orden del Ministro de Hacienda, en la que se determinará el plazo y la forma de
remisión al Ministerio de Hacienda.
6. Los programas plurianuales establecerán su
contenido referido a los extremos siguientes:
a) Los objetivos plurianuales expresados de forma
objetiva, clara y mensurable a alcanzar en el período, estructurados por
programas o grupos de programas presupuestarios.
b) La actividad a realizar para la consecución de
los objetivos.
c) Los medios económicos, materiales y personales
necesarios con especificación de los créditos que, para el logro de los
objetivos anuales que dichos programas establezcan, se propone poner a
disposición de los centros gestores del gasto responsables de su ejecución.
d) Las inversiones reales y financieras a realizar.
e) Los indicadores de ejecución asociados a cada uno
de los objetivos que permitan la medición, seguimiento y evaluación del
resultado en términos de eficacia, eficiencia, economía y calidad.
7. Los programas plurianuales deberán tener un
contenido coherente con los planes sectoriales y otros programas de actuación
existentes en el ámbito de cada departamento.
Artículo 30. Programas
plurianuales de los centros gestores.
1. Los programas plurianuales de los distintos
centros gestores del gasto se integran en el programa plurianual de cada
ministerio y se elaborarán por los titulares de los referidos centros y su
contenido se ajustará al establecido para dicho programa plurianual en el apartado
6 del artículo 29 de esta ley.
2. El procedimiento de elaboración y la estructura
de los programas plurianuales de los centros gestores del gasto se establecerá
por orden del Ministro de Hacienda.
Artículo 31. Asignación
presupuestaria y objetivos.
1. Los Presupuestos Generales del Estado se
adecuarán a los escenarios presupuestarios plurianuales y atenderán a la
consecución de los objetivos que se hayan establecido en los programas
plurianuales de los distintos departamentos ministeriales, con sujeción, en
todo caso, a las restricciones que en orden al cumplimiento de los objetivos de
política económica determine el Gobierno para el ejercicio a que se refieran.
2. Las asignaciones presupuestarias a los centros
gestores de gasto se efectuarán tomando en cuenta, entre otras circunstancias,
el nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores.
Los objetivos de carácter instrumental habrán de
ponerse en relación con los objetivos finales en cuya consecución participan.
CAPÍTULO III
Contenido, elaboración y
estructura
Sección 1ª
Contenido y principios de
ordenación
Artículo 32. Definición.
Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la
expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a
liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que
forman parte del sector público estatal.
Artículo 33. Alcance subjetivo
y contenido.
1. Los Presupuestos Generales del Estado estarán
integrados por:
a) Los presupuestos de los órganos con dotación
diferenciada y de los sujetos que integran el sector público administrativo.
b) Los presupuestos de operaciones corrientes y los
de operaciones de capital y financieras de las entidades del sector público
empresarial y del sector público fundacional.
c) Los presupuestos de los fondos a que se refiere
el artículo 2.2 de esta ley.
2. Los Presupuestos Generales del Estado
determinarán:
a) Las obligaciones económicas que, como máximo,
pueden reconocer los sujetos referidos en el párrafo a) del apartado anterior.
b) Los derechos a reconocer durante el
correspondiente ejercicio por los entes mencionados en el párrafo anterior.
c) Los gastos e ingresos y las operaciones de
inversión y financieras a realizar por las entidades contempladas en el párrafo
b) del apartado anterior.
d) Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada
uno de los gestores responsables de los programas con los recursos que el
respectivo presupuesto les asigna.
e) La estimación de los beneficios fiscales que
afecten a los tributos del Estado.
f) Las operaciones financieras de los fondos a que
se refiere el párrafo c) del apartado anterior.
Artículo 34. Ámbito
temporal.
1. El ejercicio presupuestario coincidirá con el año
natural, y a él se imputarán:
a) Los derechos económicos liquidados durante el
ejercicio, cualquiera que sea el período del que deriven.
b) Las obligaciones económicas reconocidas hasta el
fin del mes de diciembre, siempre que correspondan a adquisiciones, obras,
servicios, prestaciones o, en general, gastos realizados dentro del ejercicio y
con cargo a los respectivos créditos.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior,
se aplicarán a los créditos del presupuesto vigente en el momento de la
expedición de las órdenes de pago, las obligaciones que resulten de la
liquidación de atrasos a favor del personal que perciba sus retribuciones con
cargo a los Presupuestos Generales del Estado así como las que tengan su origen
en resoluciones judiciales.
3. Los titulares de los departamentos ministeriales
podrán autorizar, previo informe favorable de la Dirección General de
Presupuestos, la imputación a los créditos del ejercicio corriente de
obligaciones generadas en ejercicios anteriores como consecuencia de
compromisos de gasto adquiridos, de conformidad con el ordenamiento, para los
que hubiera crédito disponible en el ejercicio de procedencia. La decisión del
departamento ministerial dejará constancia, en cualquier caso, de las causas
por las que no se procedió a la imputación a presupuesto en el ejercicio en que
se generó la obligación.
Cuando se trate de obligaciones a cargo de la
Seguridad Social, la iniciativa corresponderá a los directores o presidentes de
las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social y la autorización
corresponderá al Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales.
En el ámbito del Instituto Nacional de Gestión
Sanitaria, la autorización corresponderá al Ministro de Sanidad y Consumo, a
iniciativa del director de la entidad.
Una vez autorizada la imputación se remitirá copia a
la Dirección General de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, para su toma
de razón.
4. En el caso de obligaciones de ejercicios
anteriores que fuera necesario imputar a presupuesto y no se hallen
comprendidas en los supuestos previstos en los apartados anteriores, la
imputación requerirá norma con rango de ley que la autorice.
Artículo 35. Los
créditos y programas presupuestarios.
1. Son créditos presupuestarios cada una de las
asignaciones individualizadas de gasto, que figuran en los presupuestos de los
órganos y entidades a que se refiere el artículo 33.1.a) de esta ley, puestas a
disposición de los centros gestores para la cobertura de las necesidades para
las que hayan sido aprobados. Su especificación vendrá determinada, de acuerdo
con la agrupación orgánica, por programas y económica que en cada caso proceda,
conforme a lo establecido en los artículos 40, 43 y 44 de esta ley, sin
perjuicio de los desgloses necesarios a efectos de la adecuada contabilización
de su ejecución.
2. Los programas presupuestarios de carácter
plurianual y bajo la responsabilidad del titular del centro gestor del gasto,
consisten en el conjunto de gastos que se considera necesario realizar en el
desarrollo de actividades orientadas a la consecución de determinados objetivos
preestablecidos que pueden tener por finalidad:
a) la producción de bienes y servicios, b) el
cumplimiento de obligaciones específicas o c) la realización de las demás
actividades encomendadas a los centros gestores del gasto.
3. Las actividades propias de servicios horizontales
y las instrumentales podrán configurarse como programas de apoyo para una mejor
ordenación y gestión de los créditos necesarios para su realización.
4. Constituye un programa de gasto del presupuesto
anual el conjunto de créditos que, para el logro de los objetivos anuales que
el mismo establezca, se ponen a disposición del gestor responsable de su
ejecución.
Los mismos constituyen la concreción anual de los
programas presupuestarios de carácter plurianual.
La comprobación del grado de cumplimiento de un
programa presupuestario se efectuará en función de los resultados cuando éstos
sean mensurables e identificables.
Cuando los resultados no sean mensurables la
efectividad del programa se hará mediante indicadores que permitan su medición
indirecta.
Sección 2ª
Elaboración del Presupuesto
Artículo 36. Procedimiento
de elaboración.
1. La fijación anual del límite de gasto no
financiero que debe respetar el presupuesto del Estado se efectuará con la
extensión y en la forma prevista en el artículo 8 de la Ley 18/2001, de 12 de
diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria.
2. El procedimiento por el cual se regirá la
elaboración de los Presupuestos Generales del Estado se establecerá por orden
del Ministro de Hacienda y se sujetará a las normas siguientes:
Primera. Las directrices para la distribución del
gasto, estableciendo los criterios de elaboración de las propuestas de
presupuestos y sus límites cuantitativos con las prioridades y limitaciones que
deban respetarse, se determinarán por el Ministro de Hacienda.
Con este fin, se constituirá la Comisión de
Políticas de Gasto, cuya composición se determinará por orden del Ministro de
Hacienda.
La Comisión respetará la adecuación de los criterios
de establecimiento de prioridades y de elaboración de las propuestas a los
límites y objetivos de política presupuestaria que los presupuestos deban
cumplir.
Segunda. Los ministerios y los demás órganos del
Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado,
remitirán al Ministerio de Hacienda sus correspondientes propuestas de
presupuesto, ajustadas a los límites que las directrices hayan establecido.
Del mismo modo, los distintos ministerios remitirán
al de Hacienda las propuestas de presupuestos de ingresos y gastos de cada uno
de los organismos autónomos y otras Entidades a ellos adscritos.
El Ministerio de Sanidad y Consumo enviará las
propuestas de presupuesto de ingresos y de gastos del Instituto Nacional de
Gestión Sanitaria al Ministerio de Hacienda que formará el anteproyecto
definitivo y lo remitirá al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales para su
incorporación al de la Seguridad Social.
El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales enviará
las propuestas de presupuesto de ingresos y de gastos del Instituto de
Migraciones y Servicios Sociales al Ministerio de Hacienda que formará el
anteproyecto definitivo y lo remitirá al Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales para su incorporación al de la Seguridad Social.
El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, con los
anteproyectos elaborados por las entidades gestoras, servicios comunes y mutuas
de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, formará el anteproyecto
de Presupuesto de la Seguridad Social, al que se incorporarán los anteproyectos
de Presupuestos del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y del Instituto de
Migraciones y Servicios Sociales y lo remitirá al Ministerio de Hacienda.
Los Ministros de Trabajo y Asuntos Sociales y de
Hacienda elevarán el anteproyecto de Presupuesto de la Seguridad Social al
Gobierno para su aprobación.
Asimismo, los ministerios remitirán las propuestas
que contengan los presupuestos de operaciones corrientes y de operaciones de
capital y financieras de las entidades públicas empresariales, de las
sociedades mercantiles estatales y de las fundaciones del sector público
estatal que dependan funcionalmente de cada uno de ellos, acompañadas de la
documentación a que se refiere el artículo 29 de esta ley.
Tercera. Las propuestas de presupuesto de gastos se
acompañarán, para cada programa, de su correspondiente memoria de objetivos
anuales fijados, conforme al programa plurianual respectivo, dentro de los límites
que resulten alcanzables con las dotaciones previstas para cada uno de los
programas.
Cuarta. En el marco de este procedimiento, por orden
del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales se establecerán las especificaciones
propias del procedimiento de elaboración de los Presupuestos de la Seguridad
Social.
3. El presupuesto de ingresos de la Administración
General del Estado será elaborado por el Ministerio de Hacienda, de forma que
se ajuste a la distribución de recursos de la programación plurianual prevista
en el artículo 29 y al cumplimiento de los objetivos de política económica
establecidos por el Gobierno para el ejercicio.
4. Las propuestas y demás documentación necesaria
para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado se formularán y
tramitarán sirviéndose de los medios informáticos que establezca al efecto el
Ministerio de Hacienda quien asimismo fijará los plazos para su presentación en
la orden que establezca el procedimiento de elaboración del anteproyecto.
5. Corresponderá al Ministro de Hacienda elevar al
acuerdo del Gobierno el anteproyecto de la Ley de Presupuestos Generales del
Estado.
Artículo 37. Remisión a
las Cortes Generales.
1. El proyecto de Ley de Presupuestos Generales del
Estado, integrado por el articulado con sus anexos y los estados de ingresos y
de gastos, con el nivel de especificación de créditos establecido en los artículos
40 y 41 de esta ley, será remitido a las Cortes Generales antes del día 1 de
octubre del año anterior al que se refiera.
2. Al proyecto de Ley de Presupuestos Generales del
Estado se acompañará la siguiente documentación complementaria:
a) Las memorias descriptivas de los programas de
gasto y sus objetivos anuales.
b) Las memorias explicativas de los contenidos de
cada presupuesto, con especificación de las principales modificaciones que
presenten en relación con los vigentes.
c) Un anexo con el desarrollo económico de los
créditos, por centros gestores de gasto.
d) Un anexo, de carácter plurianual de los proyectos
de inversión pública, que incluirá su clasificación territorial.
e) La liquidación de los presupuestos del año
anterior y un avance de la liquidación del ejercicio corriente.
f) Las cuentas y balances de la Seguridad Social del
año anterior.
g) Los estados consolidados de los presupuestos.
h) Un informe económico y financiero.
i) Una memoria de los beneficios fiscales.
Artículo 38. Prórroga de
los Presupuestos Generales del Estado.
1. Si la Ley de Presupuestos Generales del Estado no
se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se
considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos iniciales del
ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación de los nuevos en el
«Boletín Oficial del Estado».
2. La prórroga no afectará a los créditos para
gastos correspondientes a programas o actuaciones que terminen en el ejercicio
cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el
mismo.
3. La estructura orgánica del presupuesto prorrogado
se adaptará, sin alteración de la cuantía total, a la organización
administrativa en vigor en el ejercicio en que el presupuesto deba ejecutarse.
Sección 3ª
Estructuras Presupuestarias
Artículo 39. Estructura
de los presupuestos del sector público estatal.
La estructura de los Presupuestos Generales del
Estado y de sus anexos se determinará, de acuerdo con lo establecido en esta
ley, por el Ministerio de Hacienda teniendo en cuenta la organización del
sector público estatal, la naturaleza económica de los ingresos y de los gastos
y las finalidades y objetivos que se pretenda conseguir.
Artículo 40. Estructura
de los estados de gastos de los Presupuesto Generales del Estado.
1. Los estados de gastos de los presupuestos a que
se refiere el artículo 33.1.a) de esta ley se estructurarán de acuerdo con las
siguientes clasificaciones:
a) La clasificación orgánica que agrupará por
secciones y servicios los créditos asignados a los distintos centros gestores
de gasto de los órganos con dotación diferenciada en los presupuestos, la
Administración General del Estado, sus organismos autónomos, entidades de la
Seguridad Social y otras entidades, según proceda.
b) La clasificación por programas, que permitirá a
los centros gestores agrupar sus créditos conforme a lo señalado en el artículo
35 de esta ley y establecer, de acuerdo con el Ministerio de Hacienda, los
objetivos a conseguir como resultado de su gestión presupuestaria.
La estructura de programas se adecuará a los
contenidos de las políticas de gasto contenidas en la programación plurianual.
c) La clasificación económica, que agrupará los
créditos por capítulos separando las operaciones corrientes, las de capital,
las financieras y el Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria.
En los créditos para operaciones corrientes se
distinguirán los gastos de personal, los gastos corrientes en bienes y
servicios, los gastos financieros y las transferencias corrientes.
En los créditos para operaciones de capital se
distinguirán, las inversiones reales y las transferencias de capital.
El Fondo de Contingencia recogerá la dotación para
atender necesidades imprevistas en la forma establecida en el artículo 15 de la
Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria.
En los créditos para operaciones financieras se
distinguirán las de activos financieros y las de pasivos financieros.
Los capítulos se desglosarán en artículos y éstos, a
su vez, en conceptos que podrán dividirse en subconceptos.
2. Con independencia de la estructura
presupuestaria, los créditos se identificarán funcionalmente de acuerdo con su
finalidad, deducida del programa en que aparezcan o, excepcionalmente, de su
propia naturaleza, al objeto de disponer de una clasificación funcional del
gasto.
Artículo 41. Estructura
de los estados de ingresos.
Los estados de ingresos de los presupuestos a que se
refiere el artículo 33.1.a) de esta ley se estructurarán siguiendo las clasificaciones
orgánica y económica:
a) La clasificación orgánica distinguirá los
ingresos correspondientes a la Administración General del Estado y los
correspondientes a cada uno de los organismos autónomos, los de la Seguridad
Social y los de otras entidades, según proceda.
b) La clasificación económica agrupará los ingresos,
separando los corrientes, los de capital, y las operaciones financieras.
En los ingresos corrientes se distinguirán:
impuestos directos y cotizaciones sociales, impuestos indirectos, tasas,
precios públicos y otros ingresos, transferencias corrientes e ingresos
patrimoniales.
En los ingresos de capital se distinguirán:
enajenación de inversiones reales y transferencias de capital.
En las operaciones financieras se distinguirán:
activos financieros y pasivos financieros.
Los capítulos se desglosarán en artículos y éstos, a
su vez, en conceptos que podrán dividirse en subconceptos.
CAPÍTULO IV
De los créditos y sus modificaciones
Sección 1ª
Disposiciones Generales
Artículo 42. Especialidad
de los créditos.
Los créditos para gastos se destinarán
exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por
la Ley de Presupuestos o a la que resulte de las modificaciones aprobadas
conforme a esta ley.
Artículo 43. Especificación
de los presupuestos del Estado.
1. En el presupuesto del Estado los créditos se
especificarán a nivel de concepto, salvo los créditos destinados a gastos de
personal y los gastos corrientes en bienes y servicios, que se especificarán a
nivel de artículo y las inversiones reales a nivel de capítulo.
2. No obstante, se especificarán al nivel que
corresponda conforme a su concreta clasificación económica, los siguientes
créditos:
a) Los destinados a atenciones protocolarias y
representativas y los gastos reservados.
b) Los declarados ampliables conforme a lo
establecido en el artículo 54 de esta ley.
c) Los que establezcan subvenciones nominativas.
d) Los que, en su caso, se establezcan en la Ley de
Presupuestos de cada ejercicio.
e) Los créditos extraordinarios que se concedan
durante el ejercicio.
Artículo 44. Especificación
del presupuesto de los organismos autónomos y de la Seguridad Social.
1. En el presupuesto de los organismos autónomos, de
la Seguridad Social y, en su caso, de las demás entidades del apartado 1 del
artículo 3 de esta ley, excepto las relacionadas en el artículo anterior, los
créditos se especificarán a nivel de concepto, salvo los destinados a gastos de
personal, gastos corrientes en bienes y servicios y las inversiones reales, que
se especificarán a nivel de capítulo.
2. No obstante, se especificarán al nivel que
corresponda conforme a su concreta clasificación económica, los siguientes
créditos:
a) Los destinados a atenciones protocolarias y
representativas.
b) Los declarados ampliables conforme a lo
establecido en el artículo 54 de esta ley.
c) Los que establezcan subvenciones nominativas.
d) Los que, en su caso, se establezcan en la Ley de
Presupuestos de cada ejercicio.
e) Los créditos extraordinarios que se concedan
durante el ejercicio.
3. Los créditos del Presupuesto de la Seguridad
Social se especificarán a nivel de grupo de programas, excepto los créditos
para la acción protectora en su modalidad no contributiva y universal que se
especificarán a nivel de programa.
Artículo 45. Disponibilidades
líquidas de los organismos autónomos y otras entidades integrantes del sector
público estatal.
Se autoriza al Ministro de Hacienda para declarar no
disponibles las transferencias corrientes o de capital destinadas a las
entidades integrantes del sector público estatal, cuando como consecuencia de
la existencia de suficientes disponibilidades líquidas, pudieran no resultar
necesarias para el ejercicio de su actividad presupuestada.
Asimismo, se autoriza al Ministro de Hacienda para
requerir el ingreso en el Tesoro de la totalidad o parte de dichas
disponibilidades líquidas, a excepción de las procedentes de cotizaciones
sociales y conceptos de recaudación conjunta, cuando pudieran no ser necesarias
para financiar el ejercicio de la actividad indicada.
Cuando en dichas entidades existan órganos
colegiados de administración, el ingreso habrá de ser previamente acordado por
los mismos.
Artículo 46. Limitación
de los compromisos de gasto.
Los créditos para gastos son limitativos. No podrán
adquirirse compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior
al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos
de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con
rango inferior a ley que incumplan esta limitación, sin perjuicio de las
responsabilidades reguladas en el título VII de esta ley.
Artículo 47. Compromisos
de gasto de carácter plurianual.
1. Podrán adquirirse compromisos de gastos que hayan
de extenderse a ejercicios posteriores a aquel en que se autoricen, siempre que
no superen los límites y anualidades fijados en el número siguiente.
2. El número de ejercicios a
que pueden aplicarse los gastos no será superior a cuatro. El gasto que se
impute a cada uno de los ejercicios posteriores no podrá exceder de la cantidad
que resulte de aplicar al crédito inicial a que corresponda la operación los
siguientes porcentajes:
En el ejercicio inmediato siguiente, el 70 por
ciento, en el segundo ejercicio, el 60 por ciento, y en los ejercicios tercero
y cuarto, el 50 por ciento.
En los contratos de obra de carácter plurianual, con
excepción de los realizados bajo la modalidad de abono total del precio, se
efectuará una retención adicional de crédito del 10 por ciento del importe de
adjudicación, en el momento en que ésta se realice. Esta retención se aplicará
al ejercicio en que finalice el plazo fijado en el contrato para la terminación
de la obra o al siguiente, según el momento en que se prevea realizar el pago
de la certificación final. Estas retenciones computarán dentro de los
porcentajes establecidos en este artículo.
Estas limitaciones no serán de aplicación a los
compromisos derivados de la carga financiera de la Deuda y de los
arrendamientos de inmuebles, incluidos los contratos mixtos de arrendamiento y
adquisición.
Cuando no exista crédito inicial y haya de
realizarse algún gasto que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente y
del mismo se deriven compromisos que se extiendan a ejercicios futuros, los
porcentajes anteriores se aplicarán sobre el crédito que se dote mediante las
transferencias de crédito previstas en el artículo 51 a).
En este supuesto, los límites a que se refiere este
apartado se computarán conjuntamente.
3. El Gobierno, en casos especialmente justificados,
podrá acordar la modificación de los porcentajes anteriores, incrementar el
número de anualidades o autorizar la adquisición de compromisos de gastos que
hayan de atenderse en ejercicios posteriores en el caso de que no exista
crédito inicial. A estos efectos, el Ministro de Hacienda, a iniciativa del
ministerio correspondiente, elevará al Consejo de Ministros la oportuna
propuesta, previo informe de la Dirección General de Presupuestos que acredite
su coherencia con la programación a que se refieren los artículos 28 y 29 de
esta ley.
4. Los compromisos a que se refiere este artículo se
especificarán en los escenarios presupuestarios plurianuales y deberán ser
objeto de contabilización separada.
Artículo 48. Adquisiciones,
obras con pago aplazado y otros compromisos de carácter plurianual.
1. Podrá ser diferido el vencimiento de la obligación
de pago del precio de compra de bienes inmuebles adquiridos directamente cuyo
importe exceda de seis millones de euros, sin que, en ningún caso, el
desembolso inicial a la firma de la escritura pueda ser inferior al 25 por
ciento del precio, pudiendo distribuirse el resto en los cuatro ejercicios
siguientes dentro de las limitaciones porcentuales contenidas en el artículo 47
de esta ley.
2. El procedimiento descrito en el artículo 47 de
esta ley será de aplicación en el caso de los contratos de obras que se
efectúen bajo la modalidad de abono total de los mismos, según lo previsto en
el artículo 99.2. del texto refundido de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de
16 de junio.
Artículo 49. Temporalidad
de los créditos.
1. Con cargo a los créditos del estado de gastos de
cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de
adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se
realicen en el propio ejercicio presupuestario, sin perjuicio de las salvedades
establecidas en los apartados 2 y 3 del artículo 34 de esta ley.
2. Los créditos para gastos que en el último día del
ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya
reconocidas, quedarán anulados de pleno derecho, sin perjuicio de lo
establecido en el artículo 58 de esta ley.
Artículo 50. Fondo de
Contingencia de ejecución presupuestaria.
1. El presupuesto del Estado, a fin de hacer frente
durante el ejercicio presupuestario a necesidades inaplazables, de carácter no
discrecional para las que no se hiciera en todo o en parte la adecuada dotación
de crédito, incluirá una sección bajo la rúbrica «Fondo de Contingencia de
ejecución presupuestaria», por importe del dos por ciento del total de gastos
para operaciones no financieras, destinado únicamente a financiar, cuando
proceda, las modificaciones siguientes:
a) Las ampliaciones de crédito reguladas en el artículo
54.
b) Los créditos extraordinarios y suplementos de
crédito, de conformidad con lo previsto en el artículo 55.
c) Las incorporaciones de crédito, conforme al artículo
58.
En ningún caso podrá utilizarse el Fondo para
financiar modificaciones destinadas a dar cobertura a gastos o actuaciones que
deriven de decisiones discrecionales de la Administración, que carezcan de
cobertura presupuestaria.
2. La aplicación del Fondo de Contingencia se
aprobará, a propuesta del Ministro de Hacienda, mediante acuerdo del Consejo de
Ministros previamente a la autorización de las respectivas modificaciones de
crédito.
3. El Gobierno remitirá a las Cortes Generales, a
través del Ministro de Hacienda, un informe trimestral acerca de la utilización
del Fondo regulado en este artículo.
Sección 2ª
De las modificaciones de
créditos
Artículo 51. Modificación
de los créditos iniciales.
La cuantía y finalidad de los créditos contenidos en
los presupuestos de gastos sólo podrán ser modificadas durante el ejercicio,
dentro de los límites y con arreglo al procedimiento establecido en los
artículos siguientes, mediante:
a) Transferencias.
b) Generaciones.
c) Ampliaciones.
d) Créditos extraordinarios y suplementos de
crédito.
e) Incorporaciones.
Artículo 52. Transferencias
de crédito.
1. Las transferencias son traspasos de dotaciones
entre créditos. Pueden realizarse entre los diferentes créditos del presupuesto
incluso con la creación de créditos nuevos, con las siguientes restricciones:
a) No podrán realizarse desde créditos para
operaciones financieras al resto de los créditos, ni desde créditos para
operaciones de capital a créditos para operaciones corrientes.
b) No podrán realizarse entre créditos de
distintas secciones presupuestarias.
c) No minorarán créditos extraordinarios o créditos
que se hayan suplementado o ampliado en el ejercicio.
Esta restricción no afectará a créditos con carácter
ampliable de las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social o
cuando afecten a créditos de la sección 06 Deuda Pública.
d) En el ámbito de las entidades que integran el
sistema de la Seguridad Social no podrán minorarse créditos ampliables salvo
para financiar otros créditos ampliables.
2. Las anteriores restricciones no afectarán a las
transferencias de crédito que hayan de realizarse como consecuencia de
reorganizaciones administrativas o traspaso de competencias a comunidades
autónomas; las que se deriven de convenios o acuerdos de colaboración entre
distintos departamentos ministeriales, órganos del Estado con secciones
diferenciadas en el Presupuesto del Estado u organismos autónomos; las que se
efectúen para dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 16/1985, de 25 de junio,
del Patrimonio Histórico Español y las que se realicen desde el programa de
imprevistos.
3. En ningún caso las transferencias podrán crear
créditos destinados a subvenciones nominativas salvo que sean conformes con lo
dispuesto en la Ley General de Subvenciones o se trate de subvenciones o
aportaciones a otros entes del sector público.
Artículo 53. Generaciones
de crédito.
1. Las generaciones son modificaciones que
incrementan los créditos como consecuencia de la realización de determinados
ingresos no previstos o superiores a los contemplados en el presupuesto
inicial.
2. Podrán dar lugar a generaciones los ingresos
realizados en el propio ejercicio como consecuencia de:
a) Aportación del Estado a los organismos autónomos
o a las entidades con presupuesto limitativo, así como de los organismos
autónomos y las entidades con presupuesto limitativo y otras personas naturales
o jurídicas al Estado u otros organismos autónomos o entidades con presupuesto
limitativo, para financiar conjuntamente gastos que por su naturaleza estén
comprendidos en los fines u objetivos asignados a los mismos.
b) Ventas de bienes y prestación de servicios.
c) Enajenaciones de inmovilizado.
d) Reembolsos de préstamos.
e) Ingresos legalmente afectados a la realización de
actuaciones determinadas.
f) Ingresos por reintegros de pagos indebidos
realizados con cargo a créditos del presupuesto corriente.
3. La generación sólo podrá realizarse cuando se
hayan efectuado los correspondientes ingresos que la justifican. No obstante,
en el caso de los organismos autónomos, la generación como consecuencia del
supuesto previsto en el párrafo a) del apartado anterior podrá realizarse una
vez efectuado el reconocimiento del derecho por el organismo o cuando exista un
compromiso firme de aportación, siempre que el ingreso se prevea realizar en el
propio ejercicio.
4. Cuando los ingresos provengan de la venta de
bienes o prestaciones de servicios, las generaciones se efectuarán únicamente
en aquellos créditos destinados a cubrir gastos de la misma naturaleza que los
que se originaron por la adquisición o producción de los bienes enajenados o
por la prestación del servicio.
Cuando la enajenación se refiera a inmovilizado, la
generación únicamente podrá realizarse en los créditos correspondientes a
operaciones de la misma naturaleza económica.
Los ingresos procedentes de reembolso de préstamos
únicamente podrán dar lugar a generaciones en aquellos créditos destinados a la
concesión de nuevos préstamos.
5. Con carácter excepcional podrán generar crédito
en el Presupuesto del ejercicio los ingresos realizados en el último trimestre
del ejercicio anterior.
Artículo 54. Créditos ampliables.
1. Excepcionalmente tendrán la condición de
ampliables los créditos destinados al pago de pensiones de Clases Pasivas del
Estado y los destinados a atender obligaciones específicas del respectivo
ejercicio, derivadas de normas con rango de ley, que de modo taxativo y
debidamente explicitados se relacionen en el estado de gastos de los
Presupuestos Generales del Estado y, en su virtud, podrá ser incrementada su
cuantía hasta el importe que alcancen las respectivas obligaciones.
Asimismo, tendrán la condición de ampliables los
créditos destinados a satisfacer obligaciones derivadas de la Deuda del Estado
y de sus organismos autónomos, tanto por intereses y amortizaciones de
principal como por gastos derivados de las operaciones de emisión, conversión,
canje o amortización de la misma.
2. En todo caso se
consideran ampliables, en la cuantía resultante de las obligaciones que se
reconozcan y liquiden según las disposiciones en cada caso aplicables, los
créditos incluidos en los Presupuestos de la Seguridad Social que se detallan a
continuación:
a) Los destinados al pago de
pensiones de todo tipo; prestaciones por incapacidad te