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Real
Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre Relaciones de Trabajo (B.O.E.
de 9 de marzo de 1.977) (Parcialmente
derogada por la Ley 8/1980 de 10 de marzo del Estatuto de los Trabajadores) (A
continuación de la Ley se aporta la Sentencia 11/1981 de 8 de abril, del
Tribunal Constitucional que ha declarado la inconstitucionalidad de los
artículos 25.b y 26 y ha interpretado los artículos 3; 5.1; 6.7;
10 y 11.b) TITULO
I El
derecho de huelga CAPITULO
I La
huelga 1.
El derecho de huelga, en el ámbito de las relaciones laborales, podrá ejercerse
en los términos previstos en este Real Decretoley. 2.
Son nulos los pactos establecidos en contratos individuales de trabajo que
contengan la renuncia o cualquier otra restricción al derecho de huelga. 3.
1. La declaración de huelga, cualquiera que sea su ámbito, exige, en todo
caso, la adopción de acuerdo expreso, en tal sentido, en cada centro de trabajo. 2. Están
facultados para acordar la declaración de huelga: a) Los
trabajadores, a través de sus representantes. El acuerdo será adoptado, en
reunión conjunta de dichos representantes, por decisión mayoritaria de los
mismos. De la reunión, a la que habrán de asistir al menos el 75 por 100 de los
representantes, se levantará acta, que deberán firmar los asistentes. b) Directamente
los propios trabajadores del centro de trabajo, afectados por el conflicto,
cuando el 25 por 100 de la plantilla decida se someta a votación dicho acuerdo.
La votación habrá de ser secreta y se decidirá por mayoría simple. El resultado
de ésta se hará constar en acta. 3. El
acuerdo de declaración de huelga habrá de ser comunicado al empresario o
empresarios afectados y a la autoridad laboral por los representantes de los
trabajadores. La
comunicación de huelga deberá hacerse por escrito y notificada con cinco días
naturales de antelación, al menos, a su fecha de iniciación. Cuando el acuerdo
de declaración de huelga lo adopten directamente los trabajadores mediante
votación, el plazo de preaviso comenzará a contarse desde que los
representantes de los trabajadores comuniquen al empresario la celebración de
la misma. La comunicación de huelga habrá de contener los objetivos de ésta,
gestiones realizadas para resolver las diferencias, fecha de su inicio y
composición del comité de huelga. 4.
Cuando la huelga afecte a empresas encargadas de cualquier clase de servicios
públicos, el preaviso del comienzo de huelga al empresario y a la autoridad
laboral habrá de ser, al menos, de diez días naturales. Los representantes de
los trabajadores deberán dar a la huelga, antes de su iniciación, la publicidad
necesaria para que sea conocida por los usuarios del servicio. 5. Sólo
podrán ser elegidos miembros del comité de huelga trabajadores del propio centro
de trabajo afectados por el conflicto. La
composición del comité de huelga no podrá exceder de doce personas. Corresponde
al comité de huelga participar en cuantas actuaciones sindicales,
administrativas o judiciales se realicen para la solución del conflicto. 6.
1. El ejercicio del derecho de huelga no extingue la relación de trabajo, ni
puede dar lugar a sanción alguna, salvo que el trabajador, durante la misma,
incurriera en falta laboral. 2. Durante
la huelga se entenderá suspendido el contrato de trabajo y el trabajador no
tendrá derecho al salario. 3. El
trabajador en huelga permanecerá en situación de alta especial en la Seguridad
Social, con suspensión de la obligación de cotización por parte del empresario
y del propio trabajador. El trabajador en huelga no tendrá derecho a la
prestación por desempleo, ni a la económica por incapacidad laboral transitoria
. 4. Se
respetará la libertad de trabajo de aquellos trabajadores que no quisieran
sumarse a la huelga. 5. En tanto
dure la huelga, el empresario no podrá sustituir a los huelguistas por
trabajadores que no estuviesen vinculados a la empresa al tiempo de ser
comunicada la misma, salvo caso de incumplimiento de las obligaciones
contenidas en el apartado número 7 de este artículo. 6. Los trabajadores
en huelga podrán efectuar publicidad de la misma, en forma pacífica, y llevar a
efecto recogida de fondos sin coacción alguna. 7. El comité
de huelga habrá de garantizar durante la misma la prestación de los servicios
necesarios para la seguridad de las personas y de las cosas, mantenimiento de
los locales, maquinaria, instalaciones, materias primas y cualquier otra
atención que fuese precisa para la ulterior reanudación de las tareas de la
empresa. Corresponde al empresario la designación de los trabajadores que
deban efectuar dichos servicios. 7.
1. El ejercicio del derecho de huelga habrá de realizarse, precisamente,
mediante la cesación de la prestación de servicios por los trabajadores
afectados y sin ocupación por los mismos del centro de trabajo o de cualquiera
de sus dependencias. 2. Las
huelgas rotatorias, las efectuadas por los trabajadores que presten servicios
en sectores estratégicos con la finalidad de interrumpir el proceso productivo,
las de celo o reglamento y, en general, cualquier forma de alteración colectiva
en el régimen de trabajo distinta a la huelga, se considerarán actos ilícitos o
abusivos. 8.
1. Los Convenios Colectivos podrán establecer normas complementarias
relacionadas con los procedimientos de solución de los conflictos que den
origen a la huelga, así como la renuncia, durante su vigencia, al ejercicio de
tal derecho. 2. Desde el
momento del preaviso y durante la huelga, el Comité de huelga y el empresario,
y en su caso los representantes designados por los distintos Comités de huelga
y por los empresarios afectados, deberán negociar para llegar a un acuerdo, sin
perjuicio de que en cualquier momento los trabajadores puedan dar por terminada
aquélla. El pacto que ponga fin a la huelga tendrá la misma eficacia que lo
acordado en Convenio Colectivo. 9.
La Inspección de Trabajo podrá ejercer su función de mediación desde que se
comunique la huelga hasta la solución del conflicto. 10. El
Gobierno, a propuesta del Ministerio de Trabajo, teniendo en cuenta la duración
o las consecuencias de la huelga, las posiciones de las partes y el perjuicio
grave de la economía nacional, podrá acordar la reanudación de la actividad
laboral en el plazo que determine, por un período máximo de dos meses o, de
modo definitivo, mediante el establecimiento de un arbitraje obligatorio. El
incumplimiento de este acuerdo podrá dar lugar a la aplicación de lo dispuesto
en los artículos 15 y 16. Cuando la
huelga se declare en empresas encargadas de la prestación de cualquier género
de servicios públicos o de reconocida e inaplazable necesidad y concurran
circunstancias de especial gravedad, la Autoridad gubernativa podrá acordar las
medidas necesarias para asegurar el funcionamiento de los servicios. El
Gobierno, asimismo, podrá adoptar a tales fines las medidas de intervención
adecuadas. 11.
La huelga es ilegal: a) Cuando se
inicie o sostenga por motivos políticos o con cualquier otra finalidad ajena al
interés profesional de los trabajadores afectados. b) Cuando
sea de solidaridad o apoyo, salvo que afecte directamente al interés
profesional de quienes la promueven o sostengan. c) Cuando
tenga por objeto alterar, dentro de su período de vigencia, lo pactado en un
Convenio Colectivo o lo establecido por laudo. d) Cuando se
produzca contraviniendo lo dispuesto en el presente Real Decretoley, o lo
expresamente pactado en Convenio Colectivo para la solución de conflictos. CAPITULO
II Cierre
patronal 12.
1. Los empresarios sólo podrán proceder al cierre del centro de trabajo en caso
de huelga o cualesquiera otra modalidad de irregularidad colectiva en el
régimen de trabajo, cuando concurra alguna de las circunstancias que siguen: a)
Existencia de notorio peligro de violencia para las personas o de daños graves
para las cosas. b) Ocupación
ilegal del centro de trabajo o de cualquiera de sus dependencias, o peligro
cierto de que ésta se produzca. c) Que el
volumen de la inasistencia o irregularidades en el trabajo impidan gravemente
el proceso normal de producción. 2. El cierre
patronal, efectuado dentro de los términos establecidos en el presente Real
Decreto-ley, producirá respecto al personal afectado los efectos previstos en
los párrafos 1, 2 y 3 del artículo 6.º del mismo. 13.
1. El empresario que al amparo de lo prevenido en el artículo anterior
procediera al cierre del centro de trabajo, deberá ponerlo en conocimiento de
la Autoridad laboral en el término de doce horas. 2. El cierre
de los centros de trabajo se limitará al tiempo indispensable para asegurar la
reanudación de la actividad de la empresa, o para la remoción de las causas que
lo motivaron. 14.
El empresario que hubiera acordado el cierre del centro de trabajo al amparo de
lo prevenido en el artículo 12 y que no lo hubiera reabierto a iniciativa
propia o a instancia de los trabajadores, deberá hacerlo, dando opción a su
personal a reintegrarse a la actividad laboral, cuando fuera requerido a tales
fines por la Autoridad laboral, en el plazo que establezca el propio requerimiento,
incurriendo en caso contrario en las sanciones previstas en el artículo 15. CAPITULO
III Sanciones 15.
El empresario que procediera al cierre del centro de trabajo, salvo en los
supuestos previstos en el artículo 12, será sancionado en la forma y por los
órganos que establece el artículo 33 de la Ley de Relaciones Laborales. Las
sanciones que establece dicho artículo se entienden sin perjuicio de la
obligación empresarial de reabrir el centro de trabajo ilícitamente cerrado y
de abono a los trabajadores que hayan dejado de prestar sus servicios como
consecuencia del cierre del centro de trabajo los salarios devengados durante
el período de cierre ilegal. 16.
1. Los trabajadores que participaren en huelga ilegal o cualquier otra forma de
alteración colectiva en el régimen normal de trabajo, incurrirán en la falta
prevista en el apartado j) del artículo 33 de este Real Decreto-ley. 2. Los
trabajadores que, de acuerdo con el artículo 6.º, párrafo 7, fuesen designados
para el mantenimiento de los servicios previstos y se negasen a ello,
incurrirán en la causa justa de despido establecida en el apartado k) del
artículo 33 del presente Real Decreto-ley, sin perjuicio de las demás
responsabilidades que procedieran. TITULO
II Conflictos
Colectivos de Trabajo CAPITULO
I Disposiciones
generales 17.
1. La solución de situaciones conflictivas que afecten a intereses generales de
los trabajadores podrá tener lugar por el procedimiento de Conflicto Colectivo
de Trabajo que se regula en este título. 2. Cuando
los trabajadores utilicen el procedimiento de Conflicto Colectivo de Trabajo no
podrán ejercer el derecho de huelga. 3. Declarada
la huelga, podrán, no obstante, los trabajadores desistir de la misma y
someterse al procedimiento de Conflicto Colectivo de Trabajo. 18.
1. Sólo podrán instar la iniciación de Conflicto Colectivo de Trabajo: a) Los
representantes de los trabajadores en el ámbito correspondiente al conflicto,
por iniciativa propia o a instancia de sus representados. b) Los
empresarios o sus representantes legales, según el ámbito del conflicto. 2. Cuando el
procedimiento de conflicto colectivo se inicie a instancia de los empresarios,
y los trabajadores ejerzan el derecho de huelga, se suspenderá dicho
procedimiento, archivándose las actuaciones. 19.
La competencia para conocer de los Conflictos Colectivos de Trabajo
corresponde, según su naturaleza: a) Al
Delegado de Trabajo de la provincia en que se plantea el conflicto. La
Dirección General de Trabajo será competente en los conflictos colectivos
laborales que afecten a trabajadores de varias provincias. b) Al Orden
Jurisdiccional Laboral, de acuerdo con lo establecido en esta disposición y en
la Ley de Procedimiento Laboral. 20.
No podrá plantearse Conflicto Colectivo de Trabajo para modificar lo pactado en
Convenio Colectivo o establecido por un laudo. CAPITULO
II Procedimiento 21.
El planteamiento de Conflicto Colectivo de Trabajo se formalizará por escrito,
firmado y fechado, en el que consten nombre, apellidos, domicilio y carácter de
las personas que lo planteen y determinación de los trabajadores y empresarios
afectados; hechos sobre los que verse el conflicto, peticiones concretas que se
formulen, así como los demás datos que procedan. 22.
El escrito a que se refiere el artículo anterior habrá de presentarse ante la
Delegación de Trabajo de la provincia en que se plantee el conflicto. Cuando el
conflicto afecte a trabajadores de varias provincias, dicho escrito será
presentado ante la Dirección General de Trabajo. 23.
En las veinticuatro horas siguientes al día de la presentación del escrito
citado en el artículo 21, la Autoridad laboral remitirá copia del mismo a la
parte frente a la que se plantee el conflicto y convocará a las partes de
comparecencia ante ella, la que habrá de tener lugar dentro de los tres días
siguientes. 24.
En la comparecencia, la Autoridad laboral intentará la avenencia entre las
partes. Los acuerdos serán adoptados por mayoría simple de las representaciones
de cada una de las mismas. Dicho acuerdo tendrá la misma eficacia que lo
pactado en Convenio Colectivo. Las partes
podrán designar a uno o varios Arbitros. En tal caso, éstos, que cuando sean
varios habrán de actuar conjuntamente, deberán dictar su laudo en el término de
cinco días. La decisión que adopten tendrá la misma eficacia que si hubiera
habido acuerdo entre las partes. 25.
Si las partes no llegaren a un acuerdo, ni designaren uno o varios Arbitros, la
Autoridad laboral procederá del siguiente modo: a) Si el
conflicto derivara de discrepancias relativas a la interpretación de una norma
preexistente, estatal o convenida colectivamente, remitirá las actuaciones
practicadas, con su informe, a la Magistratura de Trabajo, que procederá
conforme a lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Laboral. b) Si el
conflicto se planteara para modificar las condiciones de trabajo, la Autoridad
laboral dictará laudo de obligado cumplimiento, resolviendo sobre todas las
cuestiones planteadas. 26.
Los laudos de obligado cumplimiento, que habrán de ser dictados en el término
de los cinco días siguientes a la fecha de comparecencia, adoptarán la forma de
resolución fundada y decidirán de modo claro y preciso, tanto respecto de las
cuestiones que se hubiesen planteado en el escrito inicial como de las
suscitadas en la comparecencia de las partes relacionadas con el conflicto.
Estos laudos tendrán fuerza ejecutiva inmediata. Podrán ser recurridos en
alzada ante la Autoridad laboral de grado superior, de conformidad con el
artículo 122 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Una vez agotada la vía
gubernativa podrán ser impugnados ante la jurisdicción competente. TITULO
III Convenios
Colectivos 27.
Derogado. TITULO
IV Limitación
de la regulación estatal, por ramas de actividad, de las condiciones mínimas de
trabajo 28 y 29.
Derogados. TITULO
V El
despido 30 a 44.
Derogados. TITULO
VI Reestructuración
de plantillas 45.
Derogado. DISPOSICIONES
FINALES Primera. Quedan
derogados el Decretoley 5/1975, de 22 de mayo, sobre regulación de los
Conflictos Colectivos de Trabajo, el artículo 77 de la Ley de Contrato de
Trabajo; el artículo 10 del Real Decretoley 18/1976, de 8 de octubre, sobre
Medidas Económicas, el artículo 35 de la Ley 16/1976, de 8 de abril, de
Relaciones Laborales, y cuantas Leyes y disposiciones se opongan a lo
establecido en este Real Decretoley. Segunda.
Derogada. Tercera.
Derogada. Cuarta.
Derogada. DISPOSICIONES
ADICIONALES Primera. Lo
dispuesto en el presente Real Decretoley en materia de huelga no es de
aplicación al personal civil dependiente de establecimientos militares. Segunda. Se
mantendrá la actual procedencia del recurso de casación respecto de las
sentencias dictadas en procesos por despido de trabajadores que ostenten cargos
electivos de representación sindical. Tercera.
Derogada. Cuarta.
El artículo 222 del Código Penal queda redactado en los siguientes términos: Art. 222.
Serán considerados como reos de sedición: 1º.Los
funcionarios, encargados de la prestación de todo género de servicios públicos
o de reconocida e inaplazable necesidad que, suspendiendo su actividad,
ocasionen trastornos a los mismos, o, de cualquier forma, alteren su
regularidad. 2º. Los
patronos y obreros que, con el fin de atentar contra la seguridad del Estado,
perjudicar su autoridad, o perturbar su normal actividad, suspendieren o
alteraren la regularidad del trabajo. DISPOSICIONES
TRANSITORIAS Primera.
Derogada. Segunda.
Derogada. Tercera. Derogada. Cuarta.
Derogada. SENTENCIA
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 11/1981 DE 8 DE ABRIL (Boe
de 25 de abril de 1981) El
Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Manuel García Pelayo y
Alonso, Presidente; don Jerónimo Arozamena Sierra, don Angel Latorre Segura,
don Manuel Díaz de Velasco Vallejo, don Francisco Rubio Llorente, doña Gloria
Begué Cantón, don Luis Díez Picazo, don Francisco Rubio Llorente, doña Gloria
Beguén Cantón, don Luis Díez Picazo, don Francisco Tomás y Valiente, don Rafael
Gómez-Ferrer Morant, don Angel Escudero del Corral, don Plácido Fernández
Viagas y don Antonio Truyol Serra, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En
el recurso de inconstitucionalidad promovido por don Nicolás Redondo Urbieta y
cincuenta y un Diputados más, representados por el comisionado don José Vida
Soria, contra diversos preceptos del Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo
(RCL 1977\490 y NDL 29184) de dicho año, regulador del derecho de huelga y
de los conflictos colectivos de trabajo, en el que ha comparecido el Gobierno,
representado por el Abogado del Estado, siendo Ponente el Magistrado don Luis
Díez Picazo. I. ANTECEDENTES PRIMERO.
El día 14 de octubre de 1980, don José Vida Soria, que actuaba como Comisionado
de don Nicolás Redondo Urbieta y de cincuenta y un Diputados más, interpuesto
ante este Tribunal un recurso de inconstitucionalidad contra las normas
contenidas en los títulos I y II (artículos 1 al 26) y contra las disposiciones
adicionales 1.ª y 4.ª del Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo de dicho año. En
el escrito de recurso se pedía a este Tribunal que, tras sustanciar el
procedimiento legalmente establecido, dicte una sentencia en la que declare la
inconstitucionalidad de las referidas disposiciones y, en consecuencia, la
nulidad de las mismas, así como la de aquellas otras a las que el Tribunal
considere oportuno extenderse por vía de conexión o de consecuencia. El
escrito de don José Vida Soria contiene una serie de argumentos sobre la
procedencia del control de constitucionalidad de las leyes ordinarias
anteriores a la Constitución y realiza una serie de alegaciones, en relación
con la concreta inconstitucionalidad de los preceptos del Real Decreto-ley impugnado,
que el recurrente articula diciendo que la configuración del derecho de huelga
que resulta del Real Decreto-ley 17/1977 contradice la Constitución en los
siguientes aspectos: 1.º
En cuanto a los sujetos del derecho a la huelga.-El artículo 3.º, 2,a), del
Real Decreto-ley impugnado faculta para acordar la declaración de huelga a los
trabajadores a través de sus representantes y, cuando faculta directamente a
los propios trabajadores, lo hace exigiendo que un veinticinco por ciento de la
plantilla decida que se someta a votación el acuerdo. Al mismo tiempo, limita
el ámbito de la huelga a un solo centro de trabajo. Frente a ello, el artículo
28, apartado 2, de la Constitución, reconoce, sin limitaciones ni restricciones
de tipo subjetivo, el derecho a la huelga de los trabajadores. Además
-según el recurrente-, el artículo 10 del Decreto-ley impugnado establece que
el Gobierno, a propuesta del Ministro de Trabajo o de la Autoridad gubernativa
competente, dispone de poderes para interrumpir la huelga o para impedir a
determinados trabajadores el ejercicio de su derecho a la misma. Esta
regulación -dice el recurrente- no puede entenderse convalidada por lo
dispuesto en el artículo 28.2 de la Constitución (RCL 1978\2836), según el
cual la Ley que regule el ejercicio de huelga establecerá las garantías
precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la
Comunidad y ello porque esos servicios esenciales para la comunidad, o bien
están definidos dentro del marco constitucional por una Ley que al efecto se
apruebe por las Cortes, o sólo pueden deducirse de las restantes normas o
derechos fundamentales que contiene la Constitución. Dice
también el recurrente que el Real Decreto-ley impugnado asimila «de facto» el
derecho a la huelga, a su ejercicio por parte de los trabajadores por cuenta
ajena sometidos a una relación laboral en sentido técnico, toda vez que de las
disposiciones adicionales 1.ª y 4.ª del mismo se deriva la exclusión de este
tipo de derecho respecto del personal dependiente de establecimientos militares
y de los funcionarios públicos cuando del texto de la Constitución no se puede
deducir una prohibición genérica de este tipo. 2.º
En cuanto a las razones objetivas.-Las alegaciones que, dentro de este
epígrafe, se realizan en el escrito del recurrente, son resumidamente las
siguientes. El artículo 11 del Real Decreto-ley atacado declara ilegales una
serie de huelgas que debe pensarse que están comprendidas en el derecho
configurado por la Constitución. Así, considerar como único supuesto legítimo
de huelga de solidaridad, el que afecte directamente al interés profesional de
quienes la promuevan o sostengan supone, en opinión del recurrente, una
delimitación restrictiva y frontalmente contraria a la amplia definición
constitucional. Igual ocurre con la expresión utilizada en el apartado a) del
artículo 11 -cualquiera otra finalidad ajena al interés profesional de los
trabajadores afectados-, cuya ambigüedad es radicalmente incompatible con el
tenor literal del artículo 28.2 de la Constitución. Por último, la conexión
necesaria establecida por el artículo 11, c) del Real Decreto-ley impugnado
entre convenio colectivo y huelga determina, dice el recurrente, un tipo de
huelga denominado doctrinalmente como contractual, que es claramente
restrictivo y cuya aceptación constituye una desvirtuación del contenido
esencial del derecho reconocido en la Constitución. 3.º
En cuanto a las razones fundamentales.-Según el recurrente, el artículo 3.º, 3,
del Real Decreto-ley de 1977, establece una serie de requisitos para la
declaración de la huelga como son la comunicación, el plazo de preaviso,
etcétera, que contrastan con la dicción del artículo 28.2 de la Constitución y
con el principio de autonomía colectiva, ya que en la formulación constitucional
no se somete a ningún requisito funcional el ejercicio del derecho, de donde en
afirmación del recurrente se deduce que tales requisitos habrán de ser
únicamente los que se deriven del respeto a los otros derechos reconocidos en
la Constitución. Se dice también en el escrito del recurrente
que los números 4.º, 5.º, 6.º y 7.º del artículo 6; el artículo 7 y el número
2.º del artículo 8, introducen limitaciones funcionales en el derecho de huelga
que contradicen la letra y el espíritu de la Constitución. No puede
considerarse constitucional la facultad del empresario de designar los
trabajadores que deben efectuar los servicios mínimos imprescindibles, ni la
determinación de cuáles sean éstos. La definición, como una modalidad lícita de
huelga, de la cesación de la prestación de servicios por los trabajadores y el
hecho de que en ningún caso se considere lícita la ocupación del centro de
trabajo o de cualquiera de sus dependencias es, según el recurrente,
radicalmente anticonstitucional, así como el hecho de considerar ilícitas o
abusivas determinadas modalidades de huelga como las rotatorias o las de celo. La
regulación que del comité de huelga se contiene en el artículo 5 del Real
Decreto-ley impugnado es incompatible con el principio de autonomía,base
esencial del derecho a la huelga. Finalmente,
el artículo 8, al permitir que los representantes legales de los trabajadores
puedan, en convenio colectivo, renunciar al derecho de huelga, es contrario,
según palabras del recurrente, a la subjetividad personal que de la
Constitución se deduce en relación con el mismo. 4.º
Inconstitucionalidad de los preceptos del Real Decreto-ley de 1977 que se
refieren al cierre patronal.-Dice el recurrente que el Real Decreto-ley de 1977
regula el cierre patronal como un derecho de los empresarios, aunque sometido a
importantes limitaciones. En opinión del recurrente, del artículo 37 de la
Constitución no puede derivar la legitimidad del derecho al cierre patronal.
Según su criterio, cualquier sistema constitucional que declare la huelga como
derecho implica el no reconocimiento del cierre patronal como tal derecho, sino
únicamente como una manifestación de la libertad de los empresarios
individualmente considerados y, en consecuencia, regulada por las normas comunes
de cualquier régimen contractual privado. Dice el recurrente que la opinión
contraria supondría afirmar que la Constitución ha reconocido no sólo el cierre
patronal, sino otras formas de conflicto colectivo como el boicot y el
sabotaje, siempre y cuando no entren en contradicción con derechos reconocidos
en el nivel constitucional. 5.º
Inconstitucionalidad de los preceptos del Real Decreto-ley impugnado, relativos
a los conflictos colectivos.-Aduce el recurrente que la norma contenida en el
artículo 3 del Real Decreto-ley de 1977 contradice el contenido esencial del
derecho de negociación colectiva consagrado en el artículo 37 de la
Constitución e integrado por el reconocimiento del principio de autotutela que
excluye toda intervención de la Administración en esta materia. El
procedimiento establecido en el Decreto-Ley, supone una regulación basada en
principios heteronómicos claramente opuestos al principio autonómico que
inspira el reconocimiento constitucional del derecho. A
este respecto, merecen especial consideración al recurrente los artículos 25,
b), y 26 del Real Decreto-ley impugnado que regulan los llamados laudos de
obligado cumplimiento, a través de los cuales la autoridad laboral pone fin a
un conflicto colectivo de intereses, de forma que es heteronómica y, por tanto,
contraria a las previsiones del artículo 37.2. SEGUNDO.
El Tribunal Constitucional con fecha 16 de octubre acordó admitir a trámite el
recurso, dar traslado del mismo al Congreso de los Diputados y al Senado, por
conducto de sus respectivos Presidentes, y al Gobierno por conducto del
Ministerio de Justicia para que en el plazo de quince días pudieran personarse
y formular las alegaciones que estimaran oportunas. Con
fecha 7 de noviembre el Presidente del Senado dirigió un escrito al Presidente
del Tribunal Constitucional en el que solicitó que se tuviera por personada a
dicha Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos
del artículo 88 de la Ley Orgánica de este Tribunal (RCL 1979\2383). Asimismo
con fecha 11 de noviembre, el Presidente del Congreso de los Diputados dirigió
escrito manifestando que dicho Organismo no se personaría ni formularía
alegaciones de ningún tipo. Con
fecha 7 de noviembre se personó en el procedimiento el Abogado del Estado en el
ejercicio de las funciones que la Ley le confiere y en representación del
Gobierno. En
su escrito, el Abogado del Estado solicitó del Tribunal que dictara sentencia
que decrete la inadmisión del recurso o, subsidiariamente, que lo desestime en
todas sus partes y pretensiones. Las
alegaciones realizadas por el Abogado del Estado en favor de sus tesis pueden
resumirse del siguiente modo: El
recurso es inadmisible, según el Abogado del Estado, porque lo realmente
planteado en el escrito de recurso es una cuestión de vigencia o derogación de
los títulos I y II y las disposiciones adicionales 1.ª y 4.ª del Real
Decreto-ley 17/1977, materia absolutamente inadecuada para la promoción de un
recurso de inconstitucionalidad. A
juicio del Abogado del Estado la constatación de la vigencia o derogación de
una Ley es lógicamente previa a la cuestión de si esa Ley (si vigente) es
conforme o no a la Constitución y, por tanto, constitucionalmente válida o
inválida. A su juicio la pregunta relativa a si una Ley (derogada) es conforme
o no con la Constitución carece de sentido. Se trata, dice el Abogado del
Estado, de saber si la eventual antinomia entre una norma anterior -inferior y
otra posterior- superior debe decidirse según la determinación cronológica o
según la jerarquía. La respuesta es la antes señalada. Se dice también que esta
interpretación de la disposición derogatoria de la Constitución ha recibido una
clara confirmación en la disposición transitoria de la Ley Orgánica del
Tribunal. Alega
además el Abogado del Estado una segunda razón de inadmisión que, consiste en
un vicio de postulación, en razón a que, a su juicio, no puede, como se ha
hecho en el presente caso, confluir en una misma persona la condición de
abogado director del asunto y la de comisionado o representante. Ad cautelam se
denuncia también la falta de constancia del bastanteo en el poder. En
cuanto al fondo del asunto, señala el Abogado del Estado que la Constitución no
impone al legislador ningún modelo predeterminado de huelga, de manera que la
integración de la regulación del derecho de huelga por normas no
constitucionales es válida siempre que se respete de acuerdo con el artículo 53
de la Constitución, el contenido esencial del derecho. El carácter de
Decreto-ley de la norma en estudio no es óbice para que sus disposiciones
puedan cumplir transitoriamente el papel de integración del artículo 28.2 de la
Constitución. Ello es así, pese a que la materia esté reservada a una Ley
Orgánica y excluida de la competencia material del Decreto-ley
postconstitucional con arreglo al artículo 86.1 de la Constitución. El aparente
problema se dilucida con sólo considerar la fecha del citado Decreto-ley y el
principio «tempus regit actus» que impide dar efecto retroactivo a las normas sobre
competencias constitucionales. Según
el Abogado del Estado su tesis puede considerarse compartida por el legislador
del Estatuto de los Trabajadores (Ley 8/1980, de 10 de marzo)
(RCL 1980\607), que ha derogado sólo una parte del Decreto-ley 17/1977 bajo
la inequívoca presuposición de la continuidad postconstitucional de su
vigencia. Por
otra parte, alega el Abogado del Estado que las normas reguladoras del derecho
de huelga deben contemplarse como una concreción de las normas
constitucionales. En este punto entra en juego el artículo 53.1 de la
Constitución, en la medida en que pone una cortapisa al legislador que
desarrolla los derechos fundamentales, consistente en que en ningún caso puede
llegar más allá de lo que constituye el contenido esencial de tales derechos.
Hay por ello que examinar la medida en que la normativa impugnada significa
desbordamiento del contenido esencial del derecho de huelga. Señala,
igualmente, el Abogado del Estado lo que él considera como una falta de
coherencia interna del escrito del recurso que se produce por el hecho de
solicitar la anulación de todas las disposiciones de los títulos I y II y las
disposiciones 1.ª y 4.ª del Real Decreto-ley de 1977 y, además, la nulidad de
aquellas otras a las que el Tribunal considere oportuno extenderse por vía de
conexión o de consecuencia. A juicio del Abogado del Estado, el artículo 39 de
la Ley Orgánica de este Tribunal refiere el poder de extender o propagar la
invalidez por vía de conexión o consecuencia a preceptos o normas de la misma
Ley, disposición o acto con fuerza de Ley, pero no a preceptos no expresamente
impugnados de otros cuerpos legales. Ello es así, por obvias razones de respeto
al principio de congruencia. De este modo, la falta de coherencia se produce si
se tiene en cuenta la virtualidad derogatoria de la disposición final 3.ª del
Estatuto de los Trabajadores de manera que el único precepto del Real
Decreto-ley 17/1977, que por no estar impugnado o expresamente derogado
quedaría «libre» es la disposición final 1.ª que deroga una serie de normas,
cuya reviviscencia hay que suponer que no es propósito del recurrente. Igualmente
existe falta de coherencia en el recurso para el Abogado del Estado por el
hecho de que el recurrente no impugne ningún precepto del Estatuto de los
Trabajadores. De este modo dicho Estatuto queda incólume y en toda integridad
extramuros de este recurso. Así, las consideraciones del recurso no pueden
entenderse en contradicción con lo que resulta de los preceptos del referido
Estatuto. Finalmente,
el escrito del Abogado del Estado impugna el recurso atacando concretamente las
consideraciones que en éste se hacían en cuanto a los sujetos, al objeto y a
los aspectos funcionales del derecho de huelga. Considera
el Abogado del Estado, en otro sentido, que la regulación del cierre patronal,
en el capítulo II del título I del Real Decreto-ley 17/1977, es patentemente
conforme al artículo 37.2 de la Constitución. Se trata, de una regulación
claramente limitativa, según expresamente permite el precepto constitucional.
El cierre patronal en el Real Decreto-ley no es un cierre represalia ni mucho
menos un cierre represivo, sino un cierre meramente defensivo. Por
último, en punto a la alegación del recurso de que el título II del Real
Decreto-ley 17/1977 supone una lesión del contenido esencial del derecho
consagrado en el artículo 37.2 de la Constitución, alega el Abogado del Estado
que tal concepción es objetable. En su opinión los «laudos» de obligado
cumplimiento reposan en la voluntad de las partes, en la medida en que
voluntaria y autónomamente se ha producido la iniciación del procedimiento
colectivo. Su «heteronomia» es más bien nominal. El laudo de la autoridad
laboral procede en aquellos conflictos en que las partes han sido no sólo
incapaces de ponerse de acuerdo sobre el fondo del conflicto, sino también
incapaces de concordar en la designación de tercero o terceros dirimentes. No
se puede acusar de inconstitucional el que la ley predisponga un tercero
dirimente. El fundamento último de la validez del laudo reposa en la voluntad
de las partes. TERCERO.
Por resolución de 4 de diciembre de 1980, el Pleno del Tribunal, en aplicación
de lo dispuesto en el artículo 88 de la Ley Orgánica acordó que se le remitiera
certificación o copia autorizada de cuanta documentación obrara en el
Ministerio de Trabajo sobre las quejas formuladas por las Organizaciones
Sindicales españolas ante el Comité de Libertad Sindical o ante el Consejo de
Administración de la Organización Internacional del Trabajo, sobre las
contestaciones del Gobierno español y de las decisiones o acuerdos de dicho
Comité en punto a la regulación del derecho a la huelga y de los conflictos
colectivos de trabajo. CUARTO.
Remitida por el Ministerio de Trabajo la documentación que en dicho Centro
existía, se dio de ella vista a las partes, quienes en el término que a tal
efecto se les confirió, hicieron las alegaciones que tuvieron por conveniente. Con fecha 2 de febrero último el Tribunal
acordó declarar conclusas las actuaciones y señalar para la deliberación de
este recurso el día 19 del mismo mes. QUINTO.
El Pleno del Tribunal, en su reunión del 2 de marzo último, acordó que, dado el
número y la complejidad de las cuestiones planteadas en el recurso, se ampliase
el plazo ordinario para dictar sentencia hasta el máximo permitido por el
artículo 34.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. II.
FUNDAMENTOS JURIDICOS PRIMERO.
Por razones de orden lógico, hay que analizar primero las alegaciones de
inadmisibilidad del recurso que ha hecho el Abogado del Estado y, entre ellas,
el vicio de postulación consistente en haber concurrido en este caso en una
misma persona la condición de comisionado de los diputados recurrentes y la
dirección letrada de los mismos. Se funda esta causa de inadmisibilidad en la
violación del artículo 81 de la Ley Orgánica de este Tribunal, que establece la
regla de la necesidad de Procurador y de dirección letrada, regla que -según el
Abogado del Estado- sólo se exceptúa por una norma expresa en contrario, como
ocurre con el artículo 33 de la Ley reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa, o cuando institucionalmente se permite que una
misma persona sea al tiempo representante y defensor. Frente a ello, debe
decirse que el artículo 81 de la ley de este Tribunal, que, efectivamente,
impone a toda clase de personas que actúen ante este Tribunal la necesidad de
que lo hagan representadas por Procurador y dirigidas por Letrado, es una regla
general, que debe ceder ante las posibles reglas especiales. Una regla especial
se encuentra, evidentemente, contenida en el artículo 82 de la propia Ley
Orgánica del Tribunal, que, para el caso de ejercicio de acciones de inconstitucionalidad
por Diputados o Senadores, establece que actuarán representados por el miembro
o miembros del grupo que ellos designen o por un comisionado nombrado al
efecto. Además de la relación de ley especial a ley general en que se
encuentran los artículos 82 y 81, la regla del artículo 81, impone la
representación por Procurador y la dirección de Letrado a las personas físicas
y a las jurídicas, mientras que el artículo 82 contempla un supuesto distinto,
como es el de órganos del Estado o partes de órganos del Estado. En este último
caso, se faculta para intervenir a un comisionado, que, por este solo hecho, es
un representante y excluye, como es obvio, la representación de Procurador. Si
el comisionado es al mismo tiempo un Abogado en ejercicio, no existe ningún
inconveniente para que asuma la dirección letrada. Que ésta es la regla que se
desprende de una correcta interpretación de los mencionados preceptos, es algo
que corrobora el apartado 2.º del propio artículo 82, cuando al aludir a los
órganos ejecutivos del Estado y de las Comunidades Autónomas, dice que serán
representados y defendidos por sus Abogados, lo que demuestra que la
confluencia de ambas funciones, excluida en el artículo 81, está en cambio
presente en el artículo 82. Por
lo demás, es este un tema que ha sido ampliamente analizado en las primeras
sentencias de este Tribunal, a las que es posible remitirse, en aras de la
brevedad. Lo mismo se puede decir de la alegación de falta de bastanteo del
poder que fue también estudiada en ellas. SEGUNDO.
La segunda razón de inadmisibilidad que esgrime el Abogado del Estado consiste
en entender que el recurso del señor Vida Soria plantea realmente una cuestión
de vigencia o derogación de normas anteriores a la Constitución por obra de
ésta y que ésta es materia absolutamente inadecuada para ser discutida en un
recurso de inconstitucionalidad. El
argumento que en este punto utiliza el Abogado del Estado es que, al ser
nuestra Constitución una norma directamente aplicable y contener una
disposición derogatoria de toda la legislación anterior que la contradiga, el
problema que plantea el ajuste entre la legislación anterior y la Constitución
es una cuestión de vigencia o de derogación. Por ello, según el Abogado del
Estado, la pregunta relativa a si una ley derogada es conforme o no con la
Constitución carece de sentido. Sin
embargo, frente a este argumento, que, a primera vista, parece poseer una
contundente fuerza lógica, hay que señalar que no existe una auténtica
contradicción entre el problema vigencia -derogación y el problema
constitucional- inconstitucionalidad. No es enteramente exacta la opinión de
que el tema de la vigencia o derogación es previo al de la constitucionalidad,
porque respecto de normas derogadas no cabe ni siquiera plantearse el tema de
su constitucionalidad. En puridad, ocurre más bien lo contrario. En la medida
en que la derogación se produce por contradicción con la Constitución, la
contradicción con la Constitución es una premisa de la derogación. Nosotros
entendemos por inconstitucionalidad simplemente el juicio de contraste entre
las dos normas, al que subsigue una consecuencia jurídica. Mas
inconstitucionalidad no es la consecuencia, sino, simplemente, la premisa de
esa consecuencia. Por eso puede decirse que la inconstitucionalidad de las
leyes anteriores conduce a unas consecuencias que pueden ser concurrentemente
la derogación y la nulidad. La
conclusión anterior, que es meridiana, se empaña porque el problema debatido se
complica con otros dos, como son el de la posibilidad de una acción directa de
inconstitucionalidad contra la legislación anterior a la Constitución y el
problema del monopolio jurisdiccional en esta materia. Respecto
del primer problema, ahora enunciado, cabe pensar que la inconstitucionalidad
de las leyes anteriores a la Constitución o preconstitucionales sólo puede
suscitarse ante este Tribunal a través de la vía de la cuestión planteada por
los jueces ordinarios, pero no, en cambio, mediante acción directa de las
minorías de los cuerpos legisladores. Frente a esta manera de pensar hay que
señalar que no existe en nuestro Derecho ningún precepto que prive a las
actuales minorías parlamentarias de acción para impugnar la legislación
anterior. Es verdad que en el futuro el tema no se planteará, por cuanto que el
plazo para el ejercicio de la acción directa y su transcurso, hacen caducar tal
acción. En el momento actual, el problema surge y no puede resolverse
negativamente, porque, como se ha dicho, no existe la prohibición, y tampoco
existe razón alguna para entender excluida la potestad de los grupos
parlamentarios. Más bien parece que la conclusión a la que se debe llegar es la
contraria si se piensa que todos los legitimados para acudir ante este
Tribunal, además de defender sus estrictos intereses personales o políticos,
realizan una función pública cual es la de poner en marcha los mecanismos de
depuración del ordenamiento jurídico. En otro sentido, se puede pensar que si
las personas a quienes las leyes otorgan potestad para que acudan ante este Tribunal,
ejercitan una acción de inconstitucionalidad, si el Tribunal no les atiende
incide en denegación de justicia. Si la cuestión le es propuesta, el Tribunal
tiene que pronunciarse sobre ella. Lo
anterior no significa en modo alguno que el Tribunal pretenda asumir el
monopolio para decidir la derogación del derecho positivo anterior por la
fuerza normativa de la Constitución en cuanto norma. Esta es una cuestión que
obviamente pueden resolver por sí solos los jueces ordinarios. Mas es claro
también que pueden someterla a este Tribunal por la vía de los artículos 35 y
siguientes de la Ley Orgánica del mismo y si la cuestión le es propuesta al
Tribunal, el Tribunal deberá resolverla, porque no deja de ser bajo uno u otro
prisma, una cuestión de inconstitucionalidad, ya que el artículo 35 parte de la
premisa de que la solución del problema se le presenta al Juez como dudosa. La
diferencia que existe entre el pronunciamiento de este Tribunal y el que puedan
adoptar sobre los temas de derogación los Jueces ordinarios consiste obviamente
en que, una vez que este Tribunal se ha pronunciado sobre el tema, todos los
poderes del Estado deben acatamiento a su decisión, mientras que las
resoluciones de los órganos jurisdiccionales surten solamente sus efectos en el
caso concreto y entre las partes implicadas en tal caso concreto. TERCERO.
Señala el Abogado del Estado en su escrito de impugnación del recurso que en
este último se produce lo que él llama una completa falta de total coherencia
entre lo impugnado y lo argumentado. Se impugna formalmente la totalidad de los
títulos I y II y las disposiciones adicionales primera y cuarta del Real
Decreto-ley 17/1977, pero luego sólo se ofrece alguna fundamentación y algún
argumento respecto de muy concretos artículos y en la mayor parte de los casos
sin demasiado detenimiento. La argumentación que se esgrime contra el capítulo
2.º del título I y contra el título II, no es, según el Abogado del Estado,
precisa, no desciende a la regulación concreta y se limita a una genérica
indicación. En opinión del Abogado del Estado, la demanda, en muchos de sus
pasos, parece haberse considerado dispensada de argumentar,como si el
recurrente sólo intentara llenar los presupuestos formales mínimos que permitan
al Tribunal entrar -en su caso- a decidir. De
estas evidentes características del escrito de recurso extrae el Abogado del
Estado la consecuencia de que la demanda es inadmisible por no ser digna de
protección jurisdiccional. La violación de la carga de alegar de un modo
consistente impide al órgano jurisdiccional suplir la falta de diligencia
alegatoria. Algunas
de las observaciones del Abogado del Estado deben compartirse. La impugnación
de una normativa tan trascendental y grave como es la regulación del derecho de
huelga, debe hacerse aportando un análisis y una argumentación consistente.
Cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, es
carga de los recurrentes no sólo la de abrir la vía para que el Tribunal pueda
pronunciarse, sino también la de colaborar con la justicia del Tribunal en un
pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan. Es justo, por
ello, hablar, como lo hace el Abogado del Estado, de una carga del recurrente y
en los casos en que aquélla no se observe, de una falta de la diligencia
procesalmente exigible, que es la diligencia de ofrecer la fundamentación que
razonablemente es de esperar. Sin
embargo, no puede compartirse la tesis de que la falta de diligencia del
recurrente obligue al Tribunal a no pronunciarse sobre el fondo. La acción de
inconstitucionalidad, como toda acción, se concreta a través de su «petitum» y
de su causa «petendi». Queda configurada por lo que se pide y por la causa en
que la petición se fundamenta. La causa es un título formal, pero es también la
argumentación a través de la cual el recurrente sostiene su razón. Por ello,
puede el Tribunal rechazar la acción en la medida en que la fundamentación
jurídica sea manifiestamente insuficiente. No debe, sin embargo, olvidarse que
es función del Tribunal la depuración del ordenamiento jurídico y que, por
esto, ante él no rige de manera completa el principio dispositivo. Así, en los
casos de fundamentación insuficiente, el Tribunal está en libertad para
rechazar la acción en aquello en que se encuentre insuficientemente fundada o
para examinar el fondo del asunto si encuentra razones para ello. CUARTO.
La defensa del Gobierno ha insistido, en reiteradas ocasiones, en que en la
actualidad no es posible entender el Real Decreto-ley impugnado en este recurso
aislado en sí mismo, sino que hay que enmarcarlo en un conjunto legislativo más
amplio del que forma parte el subsiguiente Real Decreto-ley de Acción Sindical
y los acuerdos de la Organización Internacional de Trabajo, que, tras su
introducción o incorporación, forman parte del Derecho interno español.
Entendida de este modo, la legalidad española en materia de huelga es
perfectamente constitucional y los ataques que a ella se formulan carecen de
sentido. Como prueba de que la ordenación jurídica de la huelga en nuestro país
no es la que el recurso supone, sino otra muy distinta ya, se citan algunas
sentencias del Tribunal Central del Trabajo, que llegan a unas consecuencias
prácticas muy distintas de aquellas a las que habría que llegar con una simple
y escueta aplicación del Real Decreto-ley citado (por ejemplo, en la admisión
de las huelgas sindicales, en la exclusión de la necesidad de la declaración de
huelga «centro por centro» y en algunos otros temas similares). Esta
excepción esgrimida frente a la pretensión de inconstitucionalidad,aunque
inteligentemente articulada, no puede prosperar. El recurso de
inconstitucionalidad no lo establecen la Constitución y la Ley Orgánica del
Tribunal como una impugnación dirigida contra un bloque o una parte del sistema
normativo o del ordenamiento jurídico, de suerte que para decidir la
legitimidad constitucional haya que enjuiciar los criterios de aplicación del
derecho. La función del recurso es más modesta pero más clara. Se trata de
enjuiciar, exclusivamente, los textos legales y las fórmulas legislativas que
no se encuentren expresamente derogados. Si
se admite la distinción entre norma como mandato y texto legal como signo
sensible mediante el cual el mandato se manifiesta o el medio de comunicación
que se utiliza para darlo a conocer, la conclusión a la que hay que llegar es
que el objeto del proceso constitucional es básicamente el último y no el
primero. Lo
anterior no significa que el Tribunal tenga que renunciar a poder establecer lo
que se ha llamado acertadamente una sentencia interpretativa, a través de la
cual se declare que un determinado texto no es inconstitucional si se entiende
de una determinada manera. Se observará que esta labor interpretativa tiene por
objeto el establecimiento del sentido y significación del texto, pero no, en
cambio, lo que podría entenderse como interpretación en un sentido más amplio,
que sería la deducción o reconstrucción del mandato normativo, mediante la
puesta en conexión de textos. Puede el Tribunal establecer un significado de un
texto y decidir que es el conforme con la Constitución. No puede en cambio
tratar de reconstruir una norma que no esté debidamente explícita en un texto,
para concluir que ésta es la norma constitucional. No
compete, pues, al Tribunal, en su función de órgano decisor de los recursos de
inconstitucionalidad, enjuiciar el mayor o menor acierto con que los operadores
jurídicos estén llevando a cabo la labor de aplicación. Este enjuiciamiento
sólo puede llevarlo a cabo este Tribunal cuando se haya decidido sobre un
derecho subjetivo concreto de un ciudadano, que quede comprendido en los que
son objeto de recurso de amparo si aquella interpretación o modo de operar
condujera a una violación de tal derecho. Las
ideas anteriores, trasladadas a nuestro actual caso, significan que el Tribunal
no puede ni debe decidir si es o no constitucional el ordenamiento normativo
español de la huelga, entendiendo por tal el sistema o el conjunto de criterios
y normas determinantes del modo en que las autoridades y los órganos
jurisdiccionales españoles están aplicando y entendiendo el derecho de huelga,
sino, exclusivamente, si son o no constitucionales los textos del Real
Decreto-ley 17/1977. QUINTO.
Un análisis riguroso del tema que le ha sido propuesto al Tribunal en este
asunto -la constitucionalidad o inconstitucionalidad del Real Decreto-ley
17/1977- exige plantearse, como cuestión previa a las que pueden denominarse
sustantivas o de fondo, la relativa a si, después de la entrada en vigor de la
Constitución, el derecho de huelga, que es un derecho consagrado por el
artículo 28, puede quedar regulado válidamente por medio de un Real Decreto-ley
o, lo que es lo mismo, si la disciplina normativa de ese derecho, en cuanto
derecho constitucional, puede en un Real Decreto-ley encontrar su cobijo y
acomodo. Es lícito plantearse este problema, aunque no haya sido directamente
suscitado por los recurrentes, dado que en el artículo 28.2 de la Constitución
existe una remisión a la Ley («la ley que regule este derecho ...»). En la
medida en que, además, el desarrollo de los derechos fundamentales y de las
libertades públicas, ha de hacerse, de acuerdo con el artículo 81 de la
Constitución, por ley orgánica, sería materia reservada a Ley Orgánica. Podría
así pensarse que el Real Decreto-ley no cumple la cláusula de reserva del
artículo 28 y menos todavía la del artículo 81. Frente
a este argumento se ha alegado con acierto que no es posible exigir la reserva
de ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materias
y de situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía de acuerdo con
el Derecho anterior, especialmente cuando la fuente de Derecho que se cuestiona
se produjo respetando el sistema de creación jurídica vigente en el momento de
su promulgación. Lo anterior quiere decir que no existen motivos para
considerar que el Real Decreto-ley 17/1977 sea inconstitucional por razones
referentes a su forma de producción. No quiere, en cambio, decir que el Real
Decreto-ley pueda en lo sucesivo considerarse plenamente asimilado a una ley
orgánica, o investido del carácter de ley orgánica, ni tampoco que pueda
cumplir el papel de la norma de integración a la que la Constitución se remite,
pues ésta tendrá que ser siempre una ley orgánica y el legislador, para dar
cima al desarrollo de la Constitución, habrá de confeccionar y elaborar esa ley
orgánica. Con
las anteriores salvedades, puede decirse que la regulación legal del derecho de
huelga en nuestro país está contenida en el mencionado Real Decreto-ley, en
cuanto no sea contrario a la Constitución y en tanto no se dicte una nueva
regulación por medio de Ley Orgánica. SEXTO.
Ha sido discutida en este proceso la incidencia que en el Real Decreto-ley
17/1977 pudo ejercer la aprobación y promulgación del Estatuto de los
Trabajadores (Ley 8/1980) y se ha sostenido que aquella parte del Real
Decreto-ley 17/1977, que el Estatuto de los Trabajadores dejó vigente, puede
entenderse asumida por dicho Estatuto. Se ha producido esta asunción, en primer
lugar, porque en los proyectos iniciales se contenía una regulación de los
conflictos colectivos de trabajo, llamada a sustituir totalmente al Real
Decreto-ley y esta regulación desapareció durante la discusión parlamentaria en
virtud de una enmienda llamada «transaccional» de los partidos mayoritarios; en
segundo lugar, porque el mencionado Estatuto contiene una disposición final que
deroga sólo una parte de aquel Decreto-ley. En virtud del doble juego de la enmienda
transaccional de exclusión de una parte del proyecto y de la disposición
derogatoria de una parte del Real Decreto-ley se podría deducir que el
legislador postconstitucional y las Cortes Generales de 1980 asumieron y
otorgaron valor legislativo postconstitucional al Real Decreto-ley, de manera
que normas originariamente preconstitucionales habrían pasado a ser
postconstitucionales; y, además, normas inicialmente contenidas en un Real
Decreto-ley habrían pasado a integrarse en una norma con el mismo rango que el
Estatuto. Esta
argumentación no parece que pueda aceptarse en su totalidad. Es verdad que,
como dice el Abogado del Estado, la derogación expresa por el Estatuto de los
Trabajadores de 1980 únicamente de una parte del Decreto-ley de 1977, se hizo
«bajo la inequívoca presuposición de continuidad post-constitucional de la
vigencia de todo el Decreto-ley». Mas aunque ello haya de admitirse por obvio,
habrá que señalar que una cosa son las presuposiciones que el legislador pueda
haberse forjado y otra cosa son sus mandatos. Los dos hechos en los que quiere
buscarse la asunción por el legislador de 1980 del Decreto-ley de 1977 son dos
hechos puramente negativos: excluir del texto del proyecto unos capítulos y
excluir de la derogación expresa otros capítulos. Mas hechos negativos no
pueden proporcionar consecuencias positivas. De asunción por un legislador
posterior de la legislación anterior sólo es posible hablar en aquellos casos
en que la acción del legislador es positiva. Por ejemplo, modificar la
redacción de unos artículos y no la de otros. No ocurre lo mismo cuando las
premisas del razonamiento son negativas. El hecho de que se excluyera del
proyecto un texto sobre conflictos colectivos no quiere decir en absoluto que
se asumiera la legalidad anterior. Quiere decir simplemente que en ese momento
no se consideró deseable el debate parlamentario sobre la nueva normativa
contenida en el proyecto. Y la derogación expresa de parte de un cuerpo legal
anterior no significa en modo alguno un mandato legislativo de vigencia del
resto de ese cuerpo legal. Cuando el legislador dice «quedan derogados todos
los cuerpos legales que se opongan al presente y expresamente a y b», no se
puede deducir que lo que no está en la fórmula de derogación expresa, se encuentre
en una declaración de voluntad de vigencia. Puede estar incluido en la cláusula
derogatoria general. Por esto, el hecho de derogar expresamente algunos títulos
o capítulos del Decreto-ley de 1977 no entraña mandato positivo de vigencia del
resto. Puede perfectamente el resto estar derogado por contradicción. De todo
ello, no se quiere extraer ahora otra conclusión que la de que no ha existido
asunción por el legislador del texto normativo anterior y no pueden extraerse
de ello las consecuencias buscadas por los sostenedores de tal tesis. SEPTIMO.
Tras las premisas que han sido establecidas en los apartados anteriores de esta
sentencia, el tema de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los
preceptos de la vigente regulación del derecho de huelga tiene que colocarse en
directa relación con el artículo 53 de la Constitución, que permite que se
regule el ejercicio de los derechos reconocidos en el capítulo 2.º del título I
-entre los que se encuentra el que nos ocupa-, siempre que en tal regulación
legal se respete y no se rebase el contenido esencial. Que la cuestión se
centra en este punto,lo demuestra palmariamente que a él se han dirigido tanto
el recurrente como el Abogado del Estado que, expresamente, han alegado el
artículo 53 y la idea en él plasmada del «contenido esencial», en apoyo de sus
respectivas tesis. Corrobora, además, este punto de vista el hecho de que las
demás razones de fondo sobre las que los recurrentes quieren hacer descansar
sus bases de ataque o se reconducen a ésta o no pueden ser determinantes de una
clara calificación de inconstitucionalidad. Antes de seguir adelante convendrá
observar, una vez más, que en un plano hay que situar las decisiones políticas
y el enjuiciamiento político que tales decisiones merezcan y en otro plano
distinto la calificación de inconstitucionalidad, que tiene que hacerse con
arreglo a criterios estrictamente jurídicos. La Constitución es un marco de
coincidencias suficientemente amplio como para que dentro de él quepan opciones
políticas de muy diferente signo. La labor de interpretación de la Constitución
no consiste necesariamente en cerrar el paso a las opciones o variantes,
imponiendo autoritariamente una de ellas. A esta conclusión habrá que llegar
únicamente cuando el carácter unívoco de la interpretación se imponga por el
juego de los criterios hermenéuticos. Queremos decir que las opciones políticas
y de gobierno no están previamente programadas de una vez por todas, de manera
tal que lo único que cabe hacer en adelante es desarrollar ese programa previo. Dejar
en claro lo anterior parece necesario para dar respuesta a algunos de los
argumentos sustanciales sobre los que se ataca la constitucionalidad del Real
Decreto-ley. Son, en síntesis, que la regulación de dicho Real Decreto es claramente
restrictiva en relación con la regulación de la Constitución; y que la
concepción del derecho de huelga que tuvo el autor del Real Decreto-ley no
coincide con la concepción del Real Decreto-ley en la Constitución. Aunque
admitiéramos que el Real Decreto-ley 17/1977 pudiera considerarse como
restrictivo, sería ésta una calificación derivada de un enjuiciamiento
político. No es posible calificar jurídicamente el artículo 28 de la
Constitución como más liberal o más avanzado o más generoso. La Constitución lo
que hace es reconocer el derecho de huelga, consagrarlo como tal derecho,
otorgarle rango constitucional y atribuirle las necesarias garantías.
Corresponde, por ello, al legislador ordinario, que es el representante en cada
momento histórico de la soberanía popular, confeccionar una regulación de las
condiciones de ejercicio del derecho, que serán más restrictivas o abiertas, de
acuerdo con las directrices políticas que le impulsen, siempre que no pase más
allá de los límites impuestos por las normas constitucionales concretas y del
límite genérico del artículo 53. De este modo, la afirmación del recurrente en
punto al carácter restrictivo es un juicio de valor político muy respetable y
acaso compartible. Desde el punto de vista jurídico-constitucional lo único que
hay que cuestionar es si sobrepasa o no el contenido esencial del derecho. El
mismo comentario merece el segundo de los tipos de razonamiento que el
recurrente utiliza. Decir que lo que se opone a la Constitución, más que una
norma en concreto, es la concepción global del derecho que ha tenido el
legislador ordinario, es también un enjuiciamiento político y no
jurídico-constitucional. Efectivamente, es posible entender que, introducido el
derecho de huelga en la Constitución, como un instrumento de realización de la
democracia social y del principio de igualdad, políticamente debería sostenerse
una concepción más amplia y generosa. Sin embargo el movimiento pendular entre
la amplitud y la generosidad o la restricción vuelve a ser una decisión
política que tiene que adoptar el legislador ordinario sin más límites que los
que el derecho fundamental tenga, pues ningún derecho, ni aun los de naturaleza
o carácter constitucional, pueden considerarse como ilimitados. De este modo,
el reconocimiento del derecho de huelga no tiene por qué entrañar
necesariamente el de todas las formas y modalidades, el de todas las posibles
finalidades pretendidas y menos aún el de todas las clases de acción directa de
los trabajadores. Tampoco
puede aceptarse la tesis del recurso de que los derechos reconocidos o
consagrados por la Constitución sólo pueden quedar acotados en virtud de
límites de la propia Constitución o por la necesaria acomodación con el
ejercicio de otros derechos reconocidos y declarados igualmente por la norma
fundamental. Una conclusión como ésta es demasiado estricta y carece de
fundamento en una interpretación sistemática en la Constitución y en el Derecho
constitucional, sobre todo si al hablar de límites derivados de la
Constitución, esta expresión se entiende como derivación directa. La
Constitución establece por sí misma los límites de los derechos fundamentales
en algunas ocasiones. En otras ocasiones el límite del derecho deriva de la
Constitución sólo de una manera mediata o indirecta, en cuanto que ha de
justificarse por la necesidad de proteger o preservar no sólo otros derechos
constitucionales, sino también otros bienes constitucionales protegidos. De
esta suerte, hay que volver, como centro de gravedad de la cuestión propuesta,
a la idea de «contenido esencial» del artículo 53 de la Constitución. OCTAVO.
Para tratar de aproximarse de algún modo a la idea de «contenido esencial», que
en el artículo 53 de la Constitución se refiere a la totalidad de los derechos
fundamentales y que puede referirse a cualesquiera derechos subjetivos sean o
no constitucionales, cabe seguir dos caminos. El primero es tratar de acudir a
lo que se suele llamar la naturaleza jurídica o el modo de concebir o de
configurar cada derecho. Según esta idea, hay que tratar de establecer una
relación entre el lenguaje que utilizan las disposiciones normativas y lo que
algunos autores han llamado el metalenguaje o ideas generalizadas y
convicciones generalmente admitidas entre los juristas, los jueces y en general
los especialistas en Derecho. Muchas veces el «nomen» y el alcance de un
derecho subjetivo son previos al momento en que tal derecho resulta recogido y
regulado por un legislador concreto. El tipo abstracto del derecho preexiste
conceptualmente al momento legislativo y en este sentido se puede hablar de una
recognoscibilidad de ese tipo abstracto en la regulación concreta. Los
especialistas en Derecho pueden responder si lo que el legislador ha regulado
se ajusta o no a lo que generalmente se entiende por un derecho de tal tipo.
Constituyen el contenido esencial de un derecho subjetivo aquellas facultades o
posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea recognoscible
como pertinente al tipo descrito y sin las cuales deja de pertenecer a ese tipo
y tiene que pasar a quedar comprendido en otro, desnaturalizándose por decirlo
así. Todo ello referido al momento histórico de que en cada caso se trata y a
las condiciones inherentes en las sociedades democráticas, cuando se trate de
derechos constitucionales. El
segundo posible camino para definir el contenido esencial de un derecho
consiste en tratar de buscar lo que una importante tradición ha llamado los
intereses jurídicamente protegidos como núcleo y médula de los derechos
subjetivos. Se puede entonces hablar de una esencialidad del contenido del
derecho para hacer referencia a aquella parte del contenido del derecho que es
absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que
dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos. De
este modo, se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho
queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más
allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección. Los
dos caminos propuestos para tratar de definir lo que puede entenderse por
«contenido esencial» de un derecho subjetivo no son alternativos ni menos
todavía antitéticos, sino que, por el contrario, se pueden considerar como
complementarios, de modo que, al enfrentarse con la determinación del contenido
esencial de cada concreto derecho, pueden ser conjuntamente utilizados, para
contrastar los resultados a los que por una u otra vía pueda llegarse. De este
modo, en nuestro caso lo que habrá que decidir es la medida en que la normativa
contenida en el Real Decreto-ley 17/1977 permite que las situaciones de derecho
que allí se regulan puedan ser reconocidas como un derecho de huelga en el
sentido que actualmente se atribuye con carácter general a esta expresión, decidiendo
al mismo tiempo si con las normas en cuestión se garantiza suficientemente la
debida protección de los intereses que a través del otorgamiento de un derecho
de huelga se trata de satisfacer. NOVENO.
El artículo 28, apartado 2.º, de la Constitución, al decir que «se reconoce el
derecho de huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses»,
introduce en el ordenamiento jurídico español una importante novedad: la
proclamación de la huelga como derecho subjetivo y como derecho de carácter fundamental.
La fórmula que el texto emplea («se reconoce») es la misma que la Constitución
utiliza para referirse al derecho de reunión o al derecho de asociación. De
todo ello, hay que extraer algunas importantes consecuencias. Ante todo, que no
se trata sólo de establecer, frente a anteriores normas prohibitivas, un marco
de libertad de huelga, saliendo, además, al paso de posibles prohibiciones, que
sólo podrían ser llevadas a cabo en otro orden jurídico-constitucional. La
libertad de huelga significa el levantamiento de las específicas prohibiciones,
pero significa también que, en un sistema de libertad de huelga, el Estado
permanece neutral y deja las consecuencias del fenómeno a la aplicación de las
reglas del ordenamiento jurídico sobre infracciones contractuales en general y
sobre la infracción del contrato de trabajo en particular. Hay
que subrayar, sin embargo, que el sistema que nace del artículo 28 de la
Constitución es un sistema de «derecho de huelga». Esto quiere decir que
determinadas medidas de presión de los trabajadores frente a los empresarios
son un derecho de aquéllos. Es derecho de los trabajadores colocar el contrato
de trabajo en una fase de suspensión y de ese modo limitar la libertad del
empresario, a quien se le veda contratar otros trabajadores y llevar a cabo
arbitrariamente el cierre de la Empresa, como más adelante veremos. Además
de ser un derecho subjetivo la huelga se consagra como un derecho
constitucional, lo que es coherente con la idea del Estado social y democrático
de Derecho establecido por el artículo 1.1 de la Constitución, que, entre otras
significaciones, tiene la de legitimar medios de defensa a los intereses de
grupos y estratos de la población socialmente dependientes, y entre los que se
cuenta el de otorgar reconocimiento constitucional a un instrumento de presión
que la experiencia secular ha mostrado ser necesario para la afirmación de los
intereses de los trabajadores en los conflictos socioeconómicos, conflictos que
el Estado social no puede excluir, pero a los que sí puede y debe proporcionar
los adecuados cauces institucionales; lo es también con el derecho reconocido a
los sindicatos en el artículo 7.º de la Constitución, ya que un sindicato sin
derecho al ejercicio de la huelga quedaría, en una sociedad democrática,
vaciado prácticamente de contenido, y lo es, en fin, con la promoción de las
condiciones para que la libertad y la igualdad de los individuos y grupos
sociales sean reales y efectivas (art. 9.2 de la Constitución). Ningún derecho
constitucional, sin embargo, es un derecho ilimitado. Como todos, el de huelga
ha de tener los suyos, que derivan, como más arriba se dijo, no sólo de su
posible conexión con otros derechos constitucionales, sino también con otros
bienes constitucionalmente protegidos. Puede el legislador introducir
limitaciones o condiciones de ejercicio del derecho siempre que con ello no
rebase su contenido esencial. DECIMO.
El artículo 28 proclama el derecho de huelga como derecho de carácter
fundamental, pero no lo define ni lo describe, dejando esta materia a las
concepciones existentes en la comunidad y a las inherentes al ordenamiento
jurídico. Tampoco en el Real Decreto-ley 17/1977 la definición se comprende.
Una primera aproximación podría hacerse a través de los significados que a la
palabra se le atribuyen en el lenguaje espontáneo, tal y como aparecen, por
ejemplo, fijados en el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española
(cfr. 19 edición, Madrid, 1970, pág. 722), donde se dice que huelga (de holgar)
es «espacio de tiempo en que uno está sin trabajar», y también, «cesación o
paro del trabajo de personal empleado en el mismo oficio, hecho de común
acuerdo con el fin de imponer ciertas condiciones a los patronos». Al lado de
ese concepto es posible detectar otro más amplio, que de algún modo recogen ya
los textos legales (vgr., cuando prohíben las llamadas huelgas de celo) y el
propio lenguaje espontáneo (por ejemplo, cuando se habla de huelga de hambre).
En este concepto más amplio, huelga es una perturbación que se produce en el
normal desenvolvimiento de la vida social y en particular en el proceso de
producción de bienes y de servicios que se lleva a cabo en forma pacífica y no
violenta, mediante un concierto de los trabajadores y de los demás
intervinientes en dicho proceso. En este sentido amplio, la huelga puede tener
por objeto reivindicar mejoras en las condiciones económicas, o, en general, en
las condiciones de trabajo, y puede suponer también una protesta con repercusión
en otras esferas o ámbitos. Así
planteado el tema, la cuestión que a nosotros se nos plantea consiste en
averiguar si es o no conforme con la Constitución la reducción que opera el
artículo 7.1 del Real Decreto-ley 17/1977 al preceptuar que el ejercicio del
derecho de huelga habrá de realizarse precisamente mediante la cesación de los
servicios, y al considerar como actos ilícitos o abusivos las huelgas de celo o
reglamento y las formas de alteración colectiva del régimen de trabajo
distintas de la huelga. La respuesta que haya de darse al
interrogante abierto en el párrafo anterior depende de cómo entendamos el
contenido esencial del derecho de huelga, al aplicar a este especial derecho
subjetivo las nociones genéricas que más arriba establecíamos con referencia al
contenido esencial de cualquier derecho. Para entrar en materia no será vano
reiterar que entendemos por «contenido esencial» aquella parte del contenido de
un derecho sin la cual éste pierde su peculiaridad, o, dicho de otro modo, lo que
hace que sea recognoscible como derecho perteneciente a un determinado tipo. Es
también aquella parte del contenido que es ineludiblemente necesaria para que
el derecho permita a su titular la satisfacción de aquellos intereses para cuya
consecución el derecho se otorga. Desde
estos dos puntos de vista, que son complementarios entre sí, no parece
descaminado establecer que el contenido esencial del derecho de huelga consiste
en una cesación del trabajo, en cualquiera de las manifestaciones o modalidades
que puede revestir. Y cabe decirlo así no sólo porque esta es la más antigua de
las formas de hacer huelga y porque es lo que la generalidad reconoce de
inmediato cuando se alude a un derecho de este tipo, sino también porque es
este un modo que ha permitido la presión para el logro de las reivindicaciones
obreras. La
afirmación de que el contenido esencial del derecho de huelga consiste en la
cesación del trabajo en cualquiera de sus manifestaciones no excluye por sí
sola que el legislador, al regular las condiciones de ejercicio del derecho de
huelga, pueda entender que algunas particulares modalidades de cesación del
trabajo pueden resultar abusivas, como es posible que remita este juicio en
determinados casos a los tribunales de justicia, sin perjuicio de que, como es
obvio, el ejercicio de la potestad legislativa quede en tales casos sujeto al
control de este Tribunal a través de la vía de la inconstitucionalidad y las
decisiones de los tribunales de justicia queden sujetas al recurso de amparo
por tratarse de un derecho fundamental. Hemos
dicho en el apartado anterior que el artículo 7.2 del Real Decreto-ley 17/1977
preceptúa que se considerarán como hechos ilícitos o abusivos «las huelgas
rotatorias, las efectuadas por los trabajadores que prestan servicios en
sectores estratégicos con la finalidad de interrumpir el proceso productivo,
las de celo o reglamento y, en general, cualquier forma de alteración colectiva
en el régimen de trabajo distinta de la huelga». El
recurrente impugna este texto, aunque lo hace muy escuetamente, diciendo que
hay que tener por radicalmente inconstitucional a todo él y,en particular, en
cuanto considera como hechos ilícitos o abusivos las huelgas rotatorias y las
de celo. En opinión del recurrente, la amplitud del artículo 28 de la
Constitución es respetuosa con la imprescindible autonomía de los trabajadores
a la hora de decidir la huelga y sus modalidades, mientras que el texto
impugnado no respeta, según él, el contenido esencial del derecho, al no
incluir la facultad de los huelguistas de decidir unilateralmente las
modalidades de la huelga. Este razonamiento del recurso y las
conclusiones que de él se quieren extraer no son convincentes. Es claro que el
derecho de huelga comprende la facultad de declararse en huelga -estableciendo
la causa o por qué y la finalidad reivindicativa que se persigue- y la facultad
de elegir la modalidad de huelga. Mas es claro asimismo que la facultad de
elección sólo podrá moverse dentro de aquellos tipos o modalidades que la Ley
haya admitido, y ya hemos dicho que el legislador puede considerar ilícitos o
abusivos algunos tipos, siempre que lo haga justificadamente, que la decisión
legislativa no desborde el contenido esencial del derecho y que los tipos o
modalidades que el legislador admita sean bastantes por sí solos para reconocer
que el derecho existe como tal y eficaces para obtener las finalidades del
derecho de huelga. Las
anteriores premisas permiten afrontar el problema del artículo 7.2 respecto de
las llamadas huelgas rotatorias, huelgas de servicios estratégicos y huelgas de
celo o reglamento. Antes de nada convendrá hacer una observación para
desvanecer algunos de los equívocos que al respecto se pueden producir. Estas
huelgas no se encuentran comprendidas en la enumeración que el artículo 11 hace
de las huelgas ilegales. El artículo 7.2 se limita a decir que «se considerarán
actos ilícitos o abusivos». La expresión textual del legislador deja en claro
que lo que en el precepto hay es una presunción «iuris tantum» del abuso del
derecho de huelga. Esto significa que quien pretenda extraer las consecuencias
de la ilicitud o del carácter abusivo podrá ampararse en la presunción, pero
significa también que la presunción, como todas las de este tipo, admite la
prueba en contrario. Por consiguiente, los huelguistas que utilizaren tal
modalidad o tipo podrán probar que en su caso la utilización no fue abusiva. Es
esta una cuestión que, obviamente, habrá de quedar a la decisión de los
tribunales de justicia y, en su caso, a la de este Tribunal a través de la vía
del recurso de amparo. Para
terminar de esclarecer la cuestión propuesta, convendrá puntualizar la medida
en que los mencionados tipos de huelga pueden ser en ocasiones abusivos. Para
comprenderlo debidamente no debe perderse de vista que en el ordenamiento
jurídico español actual la huelga es un derecho subjetivo, lo cual significa
que la relación jurídica de trabajo se mantiene y queda, en suspenso, con suspensión
del derecho de salario. Significa, sin embargo, más cosas, como son que el
empresario no puede sustituir a los huelguistas por otros trabajadores (cfr.
artículo 6.5), y significa también que el empresario tiene limitado el poder de
cierre, como se desprende del artículo 12 y de lo que más adelante diremos. El
derecho de los huelguistas es un derecho de incumplir transitoriamente el
contrato, pero es también un derecho a limitar la libertad del empresario.
Exige por ello una proporcionalidad y unos sacrificios mutuos, que hacen que
cuando tales exigencias no se observen, las huelgas puedan considerarse como
abusivas. Al lado de las limitaciones que la huelga introduce en la libertad
personal del empresario se encuentra el influjo que puede ejercer en los
trabajadores que no quieran sumarse a la huelga (cfr. art. 6.4) y la incidencia
que tiene en los terceros, usuarios de los servicios de la empresa y público en
general, a quienes no deben imponerse más gravámenes o molestias que aquellos
que sean necesarios. En este sentido puede considerarse que existe abuso en
aquellas huelgas que consiguen la ineludible participación en el plan
huelguístico de los trabajadores no huelguistas, de manera que el concierto de
unos pocos extiende la huelga a todos. Ocurre así singularmente en lo que el
artículo 7.2 llama huelgas de trabajadores que prestan servicios en sectores
estratégicos, pues la propia Ley aclara que es un elemento del tipo la
finalidad de interrumpir el proceso o imponer la cesación a todos por decisión de
unos pocos. El
abuso se puede cometer también cuando a la perturbación de la producción que la
huelga acarrea se le dota de un efecto multiplicador, de manera que la huelga
desencadena una desorganización de los elementos de la empresa y de su capacidad
productiva que sólo puede ser superada mucho tiempo después de que la huelga
haya cesado. Así, una huelga de duración formal escasa consigue prolongar sus
efectos en el tiempo, posee una duración sustancial muy superior y exige del
empresario el costo adicional de la reorganización. El abuso del derecho de
huelga puede, finalmente, consistir en disminuir formal y aparentemente el
número de personas que están en huelga, disminuyendo el número de personas sin
derecho a la contraprestación o al salario, es decir, los huelguistas reales
simulan no serlo. Este elemento de simulación es contrario al deber mutuo de
lealtad y de honradez que la huelga no hace desaparecer. UNDECIMO.
Define al derecho de huelga el ser un derecho atribuido a los trabajadores «uti
singuli», aunque tenga que ser ejercitado colectivamente mediante concierto o
acuerdo entre ellos. Para aclarar lo que se entiende por ejercicio colectivo
debe señalarse que son facultades del derecho de huelga la convocatoria o
llamada, el establecimiento de las reivindicaciones, la publicidad o proyección
exterior, la negociación y, finalmente, la decisión de darla por terminada. Se
puede, por ello, decir que si bien la titularidad del derecho de huelga
pertenece a los trabajadores, y que a cada uno de ellos corresponde el derecho
de sumarse o no a las huelgas declaradas, las facultades en que consiste el
ejercicio del derecho de huelga, en cuanto acción colectiva y
concertada,corresponden tanto a los trabajadores como a sus representantes y a
las organizaciones sindicales. No puede en absoluto decirse que el Real
Decreto-ley 17/1977 esté impidiendo las llamadas huelgas sindicales. Esa
conclusión no es posible desde el momento en que el artículo 7.º de la
Constitución reconoce a los sindicatos de trabajadores el carácter de
organismos básicos del sistema político. De esta suerte, en el momento actual
son perfectamente posibles las huelgas organizadas, dirigidas y controladas por
los sindicatos de trabajadores, y las llamadas huelgas espontáneas, que en la terminología
anglosajona se conocen con el nombre de «Wild strikes», huelgas «salvajes» o
huelgas sin control sindical. Por
ello, no es dudoso que el artículo 3.º del Real Decreto-ley 17/1977 hay que
entenderlo en el sentido de que, si bien la titularidad del derecho de huelga
les pertenece a los trabajadores, el derecho puede ser ejercitado por las
organizaciones sindicales con implantación en el ámbito laboral al que se
extiende la huelga. DUODECIMO.
El apartado 2 del artículo 28 de la Constitución, al reconocer el derecho de
huelga como derecho fundamental, lo hace en favor de los trabajadores y para la
defensa de sus intereses. Hay que entender, por ello, que el derecho
constitucionalmente protegido es el que se atribuye a las personas que prestan
en favor de otros un trabajo retribuido, cuando tal derecho se ejercita frente
a los patronos o empresarios, para renegociar con ellos los contratos de
trabajo introduciendo en ellos determinadas novaciones modificativas. El
texto del artículo 28 -derecho de los trabajadores para la defensa de sus
intereses- pone en muy clara conexión la consagración constitucional y la idea
de consecución de igualdad económica y social. La conclusión que de ello se
extrae es que no nos encontramos ante el fenómeno de huelga protegido por el
artículo 28 de la Constitución cuando se producen perturbaciones en la
producción de bienes y de servicios o en el normal funcionamiento de estos
últimos que se introducen con el fin de presionar sobre la Administración
Pública o sobre los órganos del Estado para conseguir que se adopten medidas
gubernativas o que se introduzca una nueva normativa más favorable para los
intereses de una categoría (por ejemplo, de empresarios, de concesionarios de
servicios, etc.). Caracteriza
a la huelga la voluntad deliberada de los huelguistas de colocarse
provisionalmente fuera del marco del contrato de trabajo. El derecho
constitucional de huelga se concede para que sus titulares puedan desligarse
temporalmente de sus obligaciones jurídico-contractuales. Aquí radica una muy
importante diferencia que separa la huelga constitucionalmente protegida por el
artículo 28 y lo que en algún momento se ha podido llamar huelga de
trabajadores independientes, de autopatronos o de profesionales, que, aunque en
un sentido amplio sean trabajadores, no son trabajadores por cuenta ajena
ligados por un contrato de trabajo retribuido. La cesación en la actividad de
este tipo de personas, si la actividad empresarial o profesional es libre, se
podrá realizar sin necesidad de que ninguna norma les conceda ningún derecho,
aunque sin perjuicio de las consecuencias que haya que arrostrar por las
perturbaciones que se introduzcan. Es claro que si se hubiera obtenido de
manera expresa una concesión para el desarrollo de un servicio público, o si se
tratara de actividades de interés público sometidas a un régimen
jurídico-administrativo especial, la actividad de cesación puede determinar que
se estén violando las exigencias de la concesión o del régimen
jurídico-administrativo de que se trate. DECIMOTERCERO.
Sostiene el recurrente la inconstitucionalidad del Real Decreto-ley 17/1977 en
la medida en que, según entiende, excluye del derecho de huelga a los
funcionarios públicos: Para dar respuesta a esta cuestión debe observarse que la
inconstitucionalidad que se pretende no resulta de una manera directa, pues no
hay en el Real Decreto-ley 17/1977 norma expresa de exclusión o de prohibición.
Tendría que ser una inconstitucionalidad indirecta, por derivación o deducción
sin texto que declarar inconstitucional. Tampoco debe olvidarse que las
personas ligadas con el Estado, con las Entidades estatales autónomas o con la
Administración institucional en virtud de contratos de trabajo no reciben en
puridad la calificación de funcionarios y están por ello sometidos al Real
Decreto-ley 17/1977. Por funcionarios hay que entender las personas que reciben
esta designación en aplicación de las Leyes generales del Decreto
administrativo. El
Real Decreto-ley 17/1977, según claramente resulta de su artículo 1.º, regula
el derecho de huelga en el ámbito de las relaciones laborales y este tipo de
relaciones se encuentran en la actualidad delimitadas por las reglas del
Estatuto de los Trabajadores, que expresamente excluyen (cfr. art. 1, ap. 3 a)
«la relación de servicio de los funcionarios públicos» y la del personal al
servicio del Estado, las Corporaciones Locales y las Entidades públicas
autónomas, cuando, al amparo de una Ley,dicha relación se regule por normas
administrativas o estatutarias. Lo anterior significa que el eventual derecho
de huelga de los funcionarios públicos no está regulado -y, por consiguiente,
tampoco prohibido-por el Real Decreto-ley 17/1977. Si no hay regulación -y
tampoco prohibición- mal puede hablarse de inconstitucionalidad por esta causa. DECIMOCUARTO.
Entiende el recurrente que el legislador de 1977, dentro del extenso campo de
posibilidades o de modalidades que el fenómeno de la huelga permite, ha
seleccionado una sola de ellas, que es la llamada «huelga contractual», para
constituirla en modelo exclusivo de la regulación legal, lo que contrasta, a su
juicio, con la amplitud del texto de la constitución que no impone modelo
alguno. Se entiende por huelga contractual aquella que se desencadena o produce
en el momento de la negociación de los Convenios Colectivos con el fin de
presionar en favor de los mismos, de modo que la huelga es un instrumento del
Convenio. Que en alguna medida es posible que los autores del Real Decreto-ley
17/1977 pudieran tener presente ese modelo es algo que parece desprenderse del
apartado c) del artículo 11, de acuerdo con el cual es ilegal la huelga que
tenga por objeto alterar lo pactado en un Convenio Colectivo dentro del período
de vigencia del mismo, precepto que coincide con el artículo 20, que no permite
plantear un conflicto colectivo para alterar lo pactado en un Convenio, y con
el artículo 8.º, que permite la renuncia del derecho de huelga siempre que la
renuncia se haga en Convenio Colectivo. Finalmente, puede citarse el artículo
8.º, que otorga a la negociación que pone fin a una huelga el mismo rango y el
mismo valor que al Convenio. La huelga es un instrumento puesto al servicio de
la negociación colectiva que sólo puede ejercerse cuando, tras la pérdida de
vigencia de un Convenio o en el período inmediatamente anterior, se hace
necesario negociar un nuevo Convenio. Complementaria de esta idea es la de que
el período de vigencia de un Convenio Colectivo es un período de paz laboral,
con la consecuencia práctica de que el período de negociación de Convenios es
el de efervescencia conflictual. Sin embargo, no es posible entender tan
estrictamente las normas del Real Decreto-ley 17/1977. El Real Decreto-ley no
establece una necesaria vinculación entre huelga y Convenio Colectivo, ni entre
fase conflictual -negociación del Convenio y fase de vigencia del Convenio- paz
laboral. Es cierto que el artículo 11 no permite la huelga para alterar lo
pactado en un Convenio durante la vigencia del mismo. Sin embargo, nada impide
la huelga durante el período de vigencia del Convenio Colectivo cuando la
finalidad de la huelga no sea estrictamente la de alterar el Convenio, como
puede ser reclamar una interpretación del mismo o exigir reivindicaciones que
no impliquen modificación del Convenio. Por otro lado, es posible reclamar una
alteración del Convenio en aquellos casos en que éste haya sido incumplido por
la parte empresarial o se haya producido un cambio absoluto y radical de las
circunstancias, que permitan aplicar la llamada cláusula «rebus sic stantibus». El
apartado 1.º del artículo 8.º permite que se establezca en un Convenio
Colectivo la renuncia al derecho de huelga durante la vigencia del mismo. Este
precepto debe ser esclarecido y, una vez llevado a cabo tal esclarecimiento, no
puede, como se verá, considerarse que es inconstitucional. El
recurso no pretende la inconstitucionalidad de la norma citada sobre la base de
que los derechos constitucionales son irrenunciables -proposición jurídica que
es indiscutible-. El recurso pretende la inconstitucionalidad del art. 8.1
sobre la base de que, como la renuncia se produce en Convenio, los renunciantes
son los representantes legales de los trabajadores y no éstos. Y ello -dice el
recurso lacónicamente y sin ulterior desarrollo- es contrario a lo que llama la
«subjetividad personal» que «de la Constitución se deduce en relación con el
mismo». El recurrente parece querer aludir con ello a un carácter personalísimo
del acto de renuncia y a la inadmisibilidad de una renuncia a través de
representante. Argumento que no es sin más sostenible, puesto que por regla
general puede hacerse por representante aquello que uno puede hacer por sí
mismo. Si los derechos son renunciables la dificultad no está en la
representación, sino en el carácter especial o especialísima que ésta deba
tener. La
anterior disquisición es, sin embargo, innecesaria. Por mucho que el apartado
1.º del artículo 8.º hable de «renuncia», es claro que no estamos en presencia
de una genuina renuncia. Y ello por dos tipos de razones: Porque la renuncia es
siempre un acto definitivo e irrevocable y la llamada «renuncia» del apartado
1.º del artículo 8.º es sólo temporal y transitoria (durante la vigencia del
Convenio) y no afecta al derecho en sí mismo, sino sólo a su ejercicio, de
manera que no hay extinción del derecho, sino compromiso de no ejercitarlo, que
entraña una pura obligación, que puede incumplirse arrostrando las
consecuencias del incumplimiento. Cuando el compromiso de no ejercitar el
derecho se establece obteniendo a cambio determinadas compensaciones, no se
puede decir que un pacto como éste, que es un pacto de paz laboral, sea
ilícito, y menos aún contrario a la Constitución. DECIMOQUINTO.
El ejercicio del derecho de huelga puede quedar sometido en virtud de la Ley a
procedimientos o algún tipo de formalismos o de formalidades,porque el artículo
53 de la Constitución permite que el legislador regule las «condiciones de
ejercicio» de los derechos fundamentales. Mas es preciso que el procedimiento y
los formalismos no sean arbitrarios, tengan por objeto, como más arriba se
dijo, proteger otros bienes e intereses constitucionalmente protegidos y que no
sean tan rígidos o difíciles de cumplir que en la práctica hagan imposible el
ejercicio del derecho. El
Real Decreto-ley 17/1977 somete el ejercicio del derecho de huelga a una serie
de exigencias formales y procedimentales, cuyo sentido y alcance es menester
estudiar, para decidir la medida en que puede entrar dentro del artículo 53 de
la Constitución. Las
mencionadas exigencias procedimentales consisten básicamente en la necesidad de
un preaviso, la de un referéndum previo y obligatorio, la formación de un
Comité, la formalización de las reivindicaciones y el traslado o notificación
de las mismas al empresario. Dejando de lado estos dos últimos extremos, tan
estrictamente ligados al concepto mismo de huelga, que sin ellos la huelga no
existe, será conveniente analizar el preaviso, el referéndum obligatorio y la
formación del Comité. a)
La necesidad de preaviso la establece el Real Decreto-ley 17/1977 en el
artículo 3.º y la refuerza en los casos de huelgas que afecten a los servicios
públicos. Es consecuencia del carácter de instrumento de negociación que la
huelga tiene. Antes de que la huelga comience, debe darse a la otra parte la
oportunidad de atender las demandas de los huelguistas o establecer con ellos
una transacción para evitar la huelga.En el caso de huelgas de servicios
públicos, el preaviso tiene por finalidad también advertir a los usuarios y
permitirles la adopción de las medidas necesarias para que puedan prevenir a
sus propias necesidades. Las huelgas por sorpresa y sin aviso pueden, en
ocasiones, ser abusivas y la exigencia del preaviso no priva al ejercicio del
derecho de su contenido esencial, siempre que los plazos que el legislador
imponga sean plazos razonables y no excesivos. Debe observarse finalmente que
estarán exentos de la obligación de cumplir el preaviso los casos en que así lo
impongan una notoria fuerza mayor o un estado de necesidad, que tendrán que
probar quienes por tal razón no cumplieran su obligación previa. Que el
preaviso por sí solo no sobrepasa el contenido esencial del derecho lo pone de
manifiesto el hecho de que algunas formas de ejercicio del derecho de reunión
en lugares públicos requieran un preaviso a la autoridad gubernativa sin que
por ello se puede decir que el derecho quede vacío de contenido o que se
sobrepase su contenido esencial. b)
Otro tema distinto es el de la exigencia de referéndum obligatorio y previo
entre los eventuales huelguistas, que se exige que se adopte en cada centro de
trabajo. La exigencia del Real Decreto-ley es doble. Ante todo, localiza cada
huelga en cada centro de trabajo, de manera que el sistema que resulta es
huelga por centro de trabajo. Por decirlo de algún modo, las huelgas
intercentros, serían sólo una suma de las huelgas parciales de cada centro. La
exigencia de la declaración de huelga centro por centro no tiene verdadera
justificación y no tiene más sentido que el de buscar medios de limitación, en
lo posible, de los conflictos, especialmente en aquellos casos en que se
presume -y estos casos no serán infrecuentes- que la decisión de huelga puede
ser más fácil en unos centros que en otros. Sin
embargo, el requisito de mayor importancia, en este punto, es el referéndum
obligatorio. Algunos han sostenido que la justificación de este requisito
radica en ser el único medio de dar a la decisión sobre la huelga un carácter
genuinamente democrático, sin dejarla al influjo de algunos concretos
intervinientes. Sería, además, el medio para salvaguardar la libertad. Sin
embargo, frente a ello se ha observado que la exigencia de un referéndum,
especialmente en aquellos casos en que el quórum se refuerza, es una manera de
ahogar el nacimiento de la huelga y constituye una importante limitación a este
derecho. Por otra parte, parece bastante claro que el referéndum sólo tendría
sentido si la voluntad de la mayoría se impusiera necesariamente a la minoría
de los no huelguistas, de acuerdo con los principios democráticos. Esta
conclusión no es, sin embargo, coherente con la libertad y el derecho al
trabajo que la Constitución y la legislación reconocen, porque si la huelga es,
como ya se ha dicho, un derecho de carácter individual (aunque de ejercicio
colectivo), es claro que no puede ser al mismo tiempo una obligación. Por
ello, hay que estimar que el referéndum previo carece de justificación, opera
como una pura medida impeditiva del derecho que va más allá del contenido
esencial y debe por ello considerarse inconstitucional. Hay
que estimar que contraviene el contenido esencial del derecho de huelga del
artículo 28 de la Constitución el artículo 3.º del Real Decreto-ley de 1977.
Dicho artículo sólo prevé dos vías para el ejercicio del derecho de huelga o,
lo que es lo mismo, para la «declaración de huelga»: el ejercicio por medio de
representante y el ejercicio directo. En uno y otro caso la regulación viola el
contenido esencial del derecho.En el primer caso -ejercicio por medio de
representación-, porque se exige que se trate de una reunión conjunta de todos
los representantes, de reunión a la que asista por lo menos el 75 por 100 y de
decisión mayoritaria. Parece, enseguida, claro que, al reforzar los quórum, el
ejercicio del derecho se dificulta extraordinariamente y que, además, se
privilegia a la minoría contraria o simplemente abstencionista. Lo mismo ocurre
cuando se trata de un ejercicio directo, pues se requiere, como trámite previo,
que un 25 por 100 de los componentes de la plantilla de un centro de trabajo
decida que se someta a votación el acuerdo sobre la huelga, que ha de ser
tomado además en cada centro de trabajo. Un derecho de naturaleza individual no
puede quedar coartado o impedido por minorías contrarias o simplemente
abstencionistas. La naturaleza del derecho de huelga que define el artículo 28
como derecho perteneciente a los trabajadores hace necesario, para respetar el
referido artículo 28, que pueda ser ejercitado directamente por los propios
trabajadores, sin necesario recurso a los representantes. El ejercicio directo
supone únicamente la concurrencia de una pluralidad de actos de ejercicio y la
participación colectiva necesaria para que el acto sea recognoscible como
ejercicio de huelga. A una conclusión parecida a ésta llega la representación
del Gobierno en este recurso, para quien el artículo 3.2 del Real Decreto-ley
hay que entenderlo adicionado o completado con lo que resulta de los Convenios 88
y 89 de la OIT (RCL 1959\1168 y NDL 29171); del Pacto Internacional sobre
derechos económicos, sociales y culturales (RCL 1977\894 y NDL 29530 bis
nota); de la Carta Social Europea (RCL 1977\1436 y 1821), y de la Ley de
Asociación Sindical (RCL 1977\727 y NDL 28460 ter). DECIMOSEXTO.
Ataca el recurso las reglas del Real Decreto-ley 17/1977 relativas al «Comité
de huelga». Estas reglas hacen obligatoria la formación del Comité; ordenan que
la composición del mismo sea comunicada al empresario en el momento de comenzar
el conflicto; establecen que el Comité participe en las actuaciones de todo
tipo que se realicen para solucionar el conflicto y exige que en el Comité sólo
puedan participar los trabajadores del centro afectado, al tiempo que se limita
numéricamente su composición. La
existencia del comité de huelga posee plena justificación y no desnaturaliza el
fenómeno de la huelga. Como dice el artículo 28 de la Constitución, la huelga
es un instrumento de defensa de intereses. Tiene por objeto abrir una
negociación, forzarla si se quiere y llegar a un compromiso o pacto. Es clara,
por ello, la necesidad de decidir quiénes son las personas que tienen que
llevar a cabo la negociación. Además, el pacto de finalización de la huelga
alcanza el mismo valor que el convenio colectivo. Tiene por ello que existir un
instrumento de la negociación y la exigencia de la formación del comité
responde claramente a esta necesidad. No se puede tildar de inconstitucional el
deber de comunicar al empresario la formación del comité, ni la competencia que
a éste se atribuye para participar en las actuaciones. La
limitación numérica es un criterio sensato en la medida en que los comités
demasiado amplios dificultan los acuerdos. La
necesaria designación de los componentes del comité de huelga entre
trabajadores del centro afectado por el conflicto se corresponde con la
naturaleza y con las funciones del comité y no desconoce, en la interpretación
que damos, el protagonismo que corresponde a los sindicatos en el proceso de huelga.
El comité es, por un lado, órgano de defensa y negociación con el objeto de
llegar a una solución de conflicto. Al comité de huelga le corresponde
garantizar durante la misma la prestación de los servicios necesarios de
seguridad y mantenimiento. Desde ambos cometidos, es claro que sólo
trabajadores afectados por el conflicto puede ser designados como componentes
del comité de huelga. La participación de los sindicatos deberá obtenerse
mediante las representaciones sindicales en el seno de la empresa o de los
sectores afectados por el conflicto, todo ello dentro del marco de la presencia
sindical en el ámbito de las empresas. DECIMOSEPTIMO.
El artículo 7.º del Real Decreto-ley 17/1977 prohíbe que los trabajadores
huelguistas ocupen los centros de trabajo o cualquier dependencia de ellos.
Esta regla ha sido impugnada en el recurso, aunque,en verdad, sin razonamiento.
La falta de razonamiento permitiría al Tribunal, como ya se dijo, rechazar la
alegación por gratuita. Convendrá,sin embargo, analizar el tema. Ante
todo, hay que decir que la interdicción de ocupación de locales y de
dependencias no puede entenderse como regla impeditiva del derecho de reunión
de los trabajadores, necesario para el desenvolvimiento del derecho de huelga y
para la solución de la misma. Es éste un derecho que debe quedar claramente
preservado y su ejercicio llevarse a cabo de acuerdo con las correspondientes
normas del Estatuto de los Trabajadores.Hay que decir también que la ocupación
de locales y dependencias se torna ilícita cuando con ella se vulnera el
derecho de libertad de otras personas (v. gr.: de los trabajadores no
huelguistas) o el derecho sobre las instalaciones y los bienes. En todos los
casos en que exista notorio peligro de violación de otros derechos o de producción
de desórdenes, la interdicción de permanencia en los locales puede decretarse
como medida de policía. Conviene,
asimismo, llamar la atención en el sentido de que el artículo 7.º debe ser
objeto de una interpretación restrictiva. Por ocupación hay que entender un
ilegal ingreso en los locales o una ilegal negativa de desalojo frente a una
legítima orden de abandono, pero no, en cambio, la simple permanencia en los
puestos de trabajo. La
interdicción de la ocupación de locales no está, por sí sola, fundada en el
derecho de propiedad, pues es claro que este derecho no resulta en ningún modo
desconocido. Tampoco modifica la anterior situación posesoria, pues la posesión
ejercitada por medio del poseedor inmediato no resulta modificada. Todo
lo anterior quiere decir que, fuera de los casos en que es una decisión
aconsejada por la preservación del orden, la interdicción de la ocupación de
locales no encuentra una clara justificación. Sin embargo, queda dentro del
marco de libre acción del legislador y no puede decirse que, en la medida en
que no implica la modalidad de huelga lícitamente elegida o el ejercicio de
otro derecho como el de reunión, sea inconstitucional. DECIMOCTAVO.
El artículo 28 de la Constitución es muy claro en el sentido de que la Ley ha
de establecer las garantías precisas para asegurar en caso de huelga el
mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad. Esta idea se reitera
en el artículo 37, cuando dicho precepto alude al derecho de adoptar medidas de
conflicto colectivo. Se habla allí de garantías precisas para asegurar el
funcionamiento de los servicios esenciales de la comunidad con una fórmula que
es literalmente idéntica a la del artículo 28.2. Uno y otro precepto significan
que el derecho de los trabajadores de defender sus intereses mediante la
utilización de un instrumento de presión en el proceso de producción de bienes
o servicios cede cuando con ello se ocasiona o se puede ocasionar un mal más
grave que el que los huelguistas experimentarían si su reivindicación o
pretensión no tuviera éxito. Es claro que ocurre así cuando se impide o se
obstaculiza gravemente el funcionamiento de lo que la Constitución llama
«servicios esenciales de la comunidad». En la medida en que la destinataria y
acreedora de tales servicios es la comunidad entera y los servicios son al
mismo tiempo esenciales para ella, la huelga no puede imponer el sacrificio de
los intereses de los destinatarios de los servicios esenciales. El derecho de
la comunidad a estas prestaciones vitales es prioritario respecto del derecho a
la huelga. El límite de este último derecho tiene plena justificación, y por el
hecho de establecerse tal límite no se viola el contenido esencial del derecho. El
artículo 10, párrafo 2.º, del Real Decreto-ley 17/1977 dispone que cuando la
huelga se declare en empresas encargadas de la prestación de cualquier género
de servicios públicos o de reconocida e inaplazable necesidad y concurran
circunstancias de especial gravedad, la autoridad gubernativa podrá acordar las
medidas necesarias para asegurar el funcionamiento de los servicios. Esta
última norma se encuentra en clara correlación con la norma constitucional y no
puede por ello ser tildada de inconstitucional. En algún sentido, el artículo
10 del Real Decreto-ley 17/1977 es más estricto que el artículo 28 de la
Constitución, pues no se refiere sólo a servicios esenciales, sino a servicios
de reconocida e inaplazable necesidad cuando además concurren circunstancias de
especial gravedad, fórmula ésta que no es difícil de englobar en la primera. La
última parte del precepto (asegurar el funcionamiento de los servicios y
adoptar medidas de intervención adecuadas), aunque a primera vista pueda
parecer algo más amplia que la del artículo 28, se reconduce sin demasiada
dificultad al texto constitucional, en el sentido de que los servicios a
mantener son los esenciales. No
parece necesario definir ahora de forma detallada qué haya de entenderse por
servicios esenciales. En una primera aproximación, como la que en esta
sentencia se hace, al artículo 28 de la Constitución, la interpretación de esta
fórmula tendría que ser necesariamente inconcreta.Es, por ello, más adecuado
que el Tribunal vaya haciendo los correspondientes pronunciamientos respecto de
cada uno de los supuestos especiales que se pueden plantear en el futuro a
través de los correspondientes recursos de amparo. Problema
distinto es el relativo a puntualizar lo que ha de entenderse por garantías de
funcionamiento. El recurso ofrece como respuesta la de que las medidas o
garantías de aseguramiento de los servicios esenciales deben quedar al arbitrio
de los huelguistas fundándolo en un supuesto principio de autotutela. Esta
tesis no parece que tenga real apoyo, pues es difícil que los mismos
interesados puedan ser juez y parte. No es discutible que en muchos casos la
solvencia moral de los huelguistas conduzca a una oferta seria de garantías
suficientes y eficaces, sobre todo en un sindicalismo llegado a la madurez. Mas
sentar como única regla el arbitrio de los huelguistas es tesis insostenible,
pues evidentemente no cubre los casos de oferta insuficientes o de ineficacia
de la oferta de garantías, ni tampoco aquellos otros casos en que se caiga en
la tentación de aumentar la presión huelguística sumando a la que se hace sobre
el empresario o patrono, la que se puede hacer sobre los usuarios de las
prestaciones de los servicios públicos. De aquí puede extraerse la conclusión
de que la decisión sobre la adopción de las garantías de funcionamiento de los
servicios no puede ponerse en manos de ninguna de las partes implicadas, sino
que debe ser sometida a un tercero imparcial. De este modo, atribuir a la
autoridad gubernativa la potestad para establecer las medidas necesarias para
asegurar el funcionamiento de los servicios mínimos no es inconstitucional, en
la medida en que ello entra de lleno dentro de las previsiones del artículo
28.2 de la Constitución, y, además, es la manera más lógica de cumplir con el
precepto constitucional. La autoridad gubernativa se encuentra -ello es obvio-
limitada en el ejercicio de esta potestad. Son varios los límites con los que
se topa. Ante todo, la imposibilidad de que las garantías en cuestión vacíen de
contenido el derecho de huelga o rebasen la idea de contenido esencial, y,
después, en el orden formal, la posibilidad de entablar contra las decisiones
la acción de tutela jurisdiccional de derechos y libertades públicas y el
recurso de amparo ante este Tribunal. No
es, por último, discutible la constitucionalidad de la atribución de la
potestad de concreción de las medidas a la autoridad gubernativa, si se tiene
en cuenta que el sujeto de la atribución no es genéricamente la Administración
Pública, sino aquellos órganos del Estado que ejercen, directamente o por
delegación, las potestades de gobierno. DECIMONOVENO.
Así como la potestad que a la autoridad gubernativa se atribuye para adoptar
las medidas necesarias de garantía de los servicios esenciales de la comunidad,
encuentra su fundamento en el artículo 28 de la Constitución, siempre que las
correspondientes decisiones queden sujetas al control de los tribunales de
justicia y al de este Tribunal mediante el oportuno recurso de amparo, no
ocurre lo mismo con la extraordinaria potestad que el Real Decreto-ley
impugnado otorga al Gobierno para imponer la reanudación del trabajo (cfr. art.
10). Es verdad que el artículo 10 exige para que esta potestad pueda ponerse en
marcha unos presupuestos muy especiales: una duración muy prolongada de la
huelga, unas posiciones de las partes excesivamente distantes o inconciliables
y un perjuicio grave para la economía nacional. Para
recortar tan gravemente el uso de un derecho constitucional, la mayor o menor
duración del conflicto y la comparación de las respectivas posiciones de las
partes (más o menos distantes, más o menos alejados de una posible
conciliación) no son parámetros útiles. En ningún caso pueden servir de
obstáculo a la subsistencia del ejercicio de un derecho que ha sido declarado
fundamental y de carácter básico por la Constitución. La
fórmula «perjuicio grave de la economía nacional» tampoco puede obstar al
derecho en examen. Es un concepto indeterminado que no concreta cuáles son los
intereses a los que el derecho debe quedar sacrificado. Su supuesto de hecho
queda en total inconcreción y ofrece un evidente margen a la arbitrariedad. Si
la huelga es un instrumento de reivindicación social elevado al rango de
derecho fundamental no es nunca su ejercicio por sí solo la única causa que
ocasiona el perjuicio grave, sino otras acciones u omisiones concurrentes con
él. No puede decirse lo mismo de la facultad que
se le reconoce al Gobierno de instituir un arbitraje obligatorio como vía de
terminación de la huelga. No por ser obligatorio deja de ser verdadero
arbitraje siempre que se garanticen las condiciones de imparcialidad del
árbitro y es medio idóneo de solución posible en tan excepcionales casos como
los que el precepto describe. VIGESIMO.
El apartado 7 del artículo 6.º del Real Decreto-ley 17/1977 dice literalmente
que: «... el comité de huelga habrá de garantizar durante la misma la
prestación de los servicios necesarios para la seguridad de las personas y de
las cosas, mantenimiento de los locales, maquinaria, instalaciones, materias
primas y cualquier otra atención que fuese precisa para la ulterior reanudación
de las tareas de la empresa». Añade el precepto que «corresponde al empresario
la designación de los trabajadores que deban efectuar dichos servicios». El
recurso ataca este precepto, diciendo que se trata de una «limitación
funcional» que no puede considerarse implícita en la formulación constitucional
del derecho y que contradice la letra y el espíritu de nuestro primer texto
normativo. Estos leves argumentos no son convincentes. Que no obstante la
huelga deben adoptarse medidas de seguridad de las personas, en los casos en
que tales medidas sean necesarias, y medidas de mantenimiento y preservación de
los locales, de la maquinaria,de las instalaciones o materias primas, con el
fin de que el trabajo pueda reanudarse sin dificultad tan pronto como se ponga
fin a la huelga,es algo que no ofrece seria duda. La huelga es un derecho de
hacer presión sobre el empresario, colocándose los trabajadores fuera del
contrato de trabajo, pero no es, ni debe ser en momento alguno, una vía para
producir daños o deterioros en los bienes de capital. Las medidas de seguridad
corresponden a la potestad del empresario, no tanto en atención a su condición
de propietario de los bienes, cuanto en atención a su propia condición de
empresario, y, en virtud de ello, como consecuencia de las facultades de
policía de que en el seno de la empresa está investido. La ejecución de las
medidas de seguridad compete a los propios trabajadores, y es éste uno de los
sacrificios que el ejercicio responsable del derecho a la huelga les impone,
pues es claro que no es el de huelga un derecho que pueda ejercitarse sin
contrapartida. Si la vigilancia de instalaciones y material compete a los trabajadores,
resta por decidir si la facultad de designación de los trabajadores concretos
que deban efectuar tales servicios pertenece o no al empresario. El apartado 7
del artículo 6.º del Real Decreto-ley incide en la antinomia de exigir que el
comité de huelga garantice los servicios y de imputar después al empresario la
facultad de hacer la concreta designación de los trabajadores. Una
posible contradicción no es, sin embargo, por sí sola inconstitucional. Lo es,
sin embargo, en la medida en que la designación hecha unilateralmente por el
empresario priva a los trabajadores designados de un derecho que es de carácter
fundamental. Por ello, no es inconstitucional la totalidad del apartado 7 del
artículo 6.º, pero sí el último inciso del mismo. La adopción de las medidas de
seguridad no compete de manera exclusiva al empresario, sino que en ellas
participa el comité de huelga, que es quien las garantiza, con la inevitable
secuela de que la huelga en que el comité no preste esta participación podrá
ser considerada como ilícita por abusiva. VIGESIMOPRIMERO.
El apartado b) del artículo 11 del Real Decreto-ley 17/1977 considera ilegales
las huelgas de solidaridad o de apoyo, y el recurso denuncia la
inconstitucionalidad de esta norma. La ilegalidad de una huelga de solidaridad
puede sostenerse en términos abstractos, partiendo de la idea de que la
infracción del contrato de trabajo, en que la huelga consiste siempre, y el
consiguiente incumplimiento de las obligaciones, sólo se justifican cuando el
huelguista incumplidor lo realiza para defender reivindicaciones que atañen a
su propia relación de trabajo con el patrono, y que éste puede atender. La
admisión de las huelgas de solidaridad permite la extensión indefinida de los
conflictos y la intervención en los mismos cada vez de más personas que no son
los sujetos efectivos del conflicto. En la Constitución de nuestro país una
posición semejante podría tener un apoyo literal en el artículo 28.2, cuando
dice que se reconoce el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa
de sus intereses. El precepto permite concluir que los intereses defendidos
mediante la huelga tienen que ser interese de los huelguistas. Sin
embargo, es posible también una interpretación más amplia. Cuando el artículo
28 habla de huelga de trabajadores, lo hace para excluir de la protección
constitucional las huelgas de otro tipo de personas, como son pequeños
empresarios, trabajadores autónomos y otros similares, mas los intereses
defendidos mediante la huelga no tienen que ser necesariamente los intereses de
los huelguistas, sino los intereses de la categoría de los trabajadores. Por
otra parte, no puede discutirse que los trabajadores huelguistas pueden tener
un interés que les haga solidarios con otros trabajadores. El hecho mismo de la
huelga sindical obliga a reconocer la huelga convocada por un sindicato en
defensa de las reivindicaciones que el sindicato considere como decisivas en un
momento dado, entre las que puede encontrarse la solidaridad entre los miembros
del sindicato. Tras
las anteriores premisas, es posible examinar ya la cuestión que nos plantea el
apartado b) del artículo 11 del Real Decreto-ley 17/1977. No obstante su
redacción gramatical, esta norma permite las huelgas de solidaridad cuando la
solidaridad está fundada directamente en intereses profesionales de quienes la
promuevan o sostengan. La exigencia de que la incidencia del interés
profesional sea directa restringe el contenido esencial del derecho e impone
que esta expresión adverbial sea considerada como inconstitucional. Por
último hay que precisar que el adjetivo profesional que el texto que analizamos
utiliza ha de entenderse referido a los intereses que afectan a los
trabajadores en cuanto tales, no, naturalmente, en cuanto miembros de una categoría
laboral específica. VIGESIMOSEGUNDO.
El recurso plantea -y no hay más remedio que afrontarlo- el problema de las
relaciones entre el artículo 28 y el artículo 37 de la Constitución. Según el
artículo 28, en su párrafo 2.º, «se reconoce el derecho a la huelga de los
trabajadores para la defensa de sus intereses», añadiéndose que «la Ley que
regule el ejercicio de este derecho establecerá las garantías precisas para
asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad». Por su
parte, el artículo 37, párrafo 2.º, dice que «se reconoce el derecho de los
trabajadores y empresarios a adoptar medidas de conflicto colectivo», y dice
después que la Ley que regule el ejercicio de este derecho, sin perjuicio de
las limitaciones que pueda establecer, incluirá las garantías precisas para
asegurar el funcionamiento de los servicios esenciales de la comunidad. Parece
«prima facie» que la huelga es una de las posibles medidas de conflicto
colectivo. Se hace necesario por ello establecer las relaciones entre los dos
artículos y el campo de aplicación de uno y de otro. Para resolver este difícil
problema algunos comentaristas entienden que hay una innecesaria reiteración
parcial que se produce entre ambos preceptos. Sin embargo, la tesis del
artículo 37 como parcialmente reiterativo del 28, no es a nuestro juicio
correcta. De la amplia discusión de ambos preceptos, en el momento de
elaborarse el texto constitucional, se extrae la indudable consecuencia de que
el constituyente quiso separar el derecho de huelga del resto de las posibles
medidas de conflicto. Además de ello, se ha recordado siempre, al hacer el
comentario de los dos preceptos que el primero de ellos se encuentra dentro de
la sección 1.ª del capítulo 2.º, que versa sobre los derechos y libertades,
mientras que el segundo se encuentra en la sección 2.ª del capítulo 2.º, que
habla simplemente de los derechos de los ciudadanos. Esta colocación
sistemática comporta evidentes consecuencias en cuanto al futuro régimen
jurídico de uno y otro derecho, el de huelga del artículo 28 y el de adopción
de medidas de conflicto del artículo 37. Así, es claro, que el primero de
ellos, en cuanto contenido en la sección 1.ª del capítulo 2.º, está garantizado
con la reserva de Ley Orgánica, admite la tutela de los Tribunales ordinarios
por el procedimiento de preferencia y sumariedad de que habla el artículo 53 y
el recurso de amparo ante este Tribunal. A más de ello el constituyente
consideró la huelga como uno de los derechos fundamentales, mientras que el derecho
de adopción de medidas de conflicto es un derecho sin aquella categoría. De
todo este planteamiento se desprende que debe rechazarse la tesis de la
reiteración parcial y que hay que propugnar la separación entre ambos
preceptos, que se produce, con claridad, desde el punto de vista de los
trabajadores y consiste básicamente en que: a) el artículo 37 les faculta para
otras medidas de conflictos distintas de la huelga, de manera que la huelga no
es la única medida de conflicto, y b) el artículo 28 no liga necesariamente la
huelga con el conflicto colectivo. Es verdad que toda huelga se encuentra muy
estrechamente unida a un conflicto colectivo, pero en la configuración del
artículo 28 la huelga no es un derecho derivado del conflicto colectivo, sino
que es un derecho de carácter autónomo. Además, las limitaciones que el
artículo 37 permite son mayores que las que permite el artículo 28, ya que
literalmente menciona las limitaciones que la Ley puede establecer. El
hecho de situar en planos distintos las medidas de conflicto colectivo
(artículo 37) y el derecho de huelga (artículo 28), destacando éste y
haciéndolo autónomo respecto de aquéllas, permite concluir que la Constitución
española y, por consiguiente, el ordenamiento jurídico de nuestro país no se funda
en el principio que con expresión alemana se conoce como de la
«Waffengleichheit», también llamado de la «Kampfparitat», esto es, de la
igualdad de armas, de la paridad en la lucha, de la igualdad de trato o del
paralelo entre las medidas de conflicto nacidas en campo obrero y las que
tienen su origen en el sector empresarial. Frente a esta pretendida
equiparación, se ha señalado, con acierto, que hay muy sensibles diferencias
entre los tipos de cesación o de perturbación del trabajo que pueden tener su
origen en uno u otro sector. En particular, esta cuestión se plantea -y en el
recurso se suscita de manera directa- respecto del «lock out», que entre
nosotros se suele conocer en la actualidad con el nombre de cierre patronal. El
paralelo entre ambas prácticas ha tratado de establecerse viendo en el cierre o
«lock-out» una huelga de patronos. Sin embargo, como decíamos, las diferencias
entre una y otra figura son importantes y, de ellas se deduce que el régimen
jurídico de una y otra figura debe ser distinto. Esta ha sido sin duda la idea
básica del constituyente español, que ha reconocido la huelga como un derecho
fundamental autónomo en el artículo 28, mientras que ha incluido el «lock-out»
entre las medidas generales de conflicto en el artículo 37. El
fundamento de esta línea, como hemos repetido, radica en que las diferencias
entre una y otra figura son muy grandes y rompen toda posibilidad de paralelo.
La primera diferencia se refiere a la libertad de trabajo. Huelguistas son
aquellos asalariados que han decidido libremente participar en el movimiento
reivindicativo, o, si se prefiere decirlo así, en la situación de conflicto.
Frente a ello, la decisión de cierre afecta no sólo al personal conflictivo,
sino también al personal pacífico, cuyos derechos y cuya libertad resultan
gravemente lesionados. Contra
la equiparación entre huelga y cierre patronal se puede decir que el paralelo
corresponde a la época en que uno y otro se encontraban prohibidos. Es cierto
que ambas son formas de coacción, pero no hay identificación funcional de ambos
términos. El cierre no es una «huelga de patronos». Su práctica sólo reviste
significación colectiva por la pluralidad de trabajadores afectados. En el
cierre no hay reivindicación,sino defensa. Las
diferencias son también muy notorias en lo que se refiere al fundamento de una
y otra figura. Como se ha dicho acertadamente, la huelga es un «contrapeso»,
que tiene por objeto permitir que las personas en estado de dependencia
salarial establezcan una nueva relación de fuerzas en un sentido más favorable
para ellas. Tiende a restablecer el equilibrio entre partes de fuerza económica
desigual. En cambio, el «lock-out» es una mayor dosis de poder que se otorga a
una persona que tenía poder ya desde antes. He aquí por qué el régimen jurídico
no puede ser idéntico. Además de ello, se puede señalar que, en ocasiones el
«lock-out» es una retorsión, que se utiliza como sanción de la huelga después
de que ésta ha acabado. Por ejemplo, si después de una huelga de diez días el
patrono cerrara cinco. En este caso, en la medida en que se está sancionando
económicamente (con la pérdida de unos salarios) el haber hecho huelga o el
haber participado en ella, el resultado es jurídicamente inadmisible, porque la
utilización de un derecho constitucional no puede nunca ser objeto de sanción.
Lo mismo ocurre cuando el «lock-out» se utiliza como medida por virtud de la
cual el empresario trata de hacer inefectiva la decisión de los huelguistas de
poner fin a la huelga y volver al trabajo. De aquí se puede extraer la
conclusión de que en todos aquellos casos en que el «lock-out» o cierre
patronal vacía de contenido el derecho constitucional de hacer huelga o se alza
como barrera que lo impide, el «lock-out» no puede considerarse como lícito,
porque un simple derecho cívico impide un derecho fundamental. No
puede decirse lo mismo en aquellos casos en que el poder de cierre se le otorga
al empresario como lo que se puede llamar un poder de policía. Se entiende que
el empresario tiene un poder de policía y un deber de asegurar el orden dentro
de su empresa, cuando puede crearse una situación de peligro para la vida, la
integridad física, las instalaciones o los bienes por la desorganización que
las medidas de conflicto adoptadas por los trabajadores conllevan. De esta
suerte se puede llegar a la conclusión de que no es contrario a nuestra
Constitución el poder de cierre patronal como poder de policía para asegurar la
integridad de personas y de bienes, siempre que exista una decidida voluntad de
apertura del establecimiento una vez desaparecido el riesgo y que es contrario
a la Constitución todo tipo de cierre que vacíe de contenido o impida el
derecho de huelga. Apurando
todavía más la argumentación, se puede llegar a la conclusión de que la
potestad de cierre de los empresarios reconocida en el artículo 12 del Real
Decreto-ley 17/1977, no es inconstitucional si se entiende como ejercicio de un
poder de policía del empresario dirigido exclusivamente a preservar la
integridad de las personas, los bienes y las instalaciones y limitado al tiempo
necesario para remover tales causas y para asegurar la reanudación de la
actividad, como dice el artículo 13. VIGESIMOTERCERO.
La impugnación del título II del Real Decreto-ley, que comprende los artículos
17 al 26 del mismo, se hace en el recurso que examinamos, en bloque y con una
muy escueta fundamentación. Se considera simplemente que la aludida regulación
contradice el contenido esencial del derecho reconocido en el artículo 37.2 de
la Constitución, argumentando que la consagración de este derecho supone un
reconocimiento del principio de autotutela laboral, que excluye toda
intervención de la Administración en esta materia. Sobre esta base, se ataca de
manera particular el procedimiento de los artículos 21 y siguientes del Real
Decreto-ley, simplemente porque «supone una regulación basada en principios
heteronómicos opuestos al principio autonómico» y de manera especial los
llamados laudos de obligado cumplimiento, por la misma razón. Para
decidir este punto conviene destacar que la inconstitucionalidad de estos
preceptos se pretende fundamentar -como hemos dicho- en el apartado 2 del
artículo 37 de la Constitución y en la idea de que en tal precepto se contiene
un principio de autotutela. Frente a la anterior observación se puede decir
que, aun cuando se admitiera que existen en la Constitución un reconocimiento
pleno del principio de autotutela, ello no quiere decir que tal principio no
pueda tener excepciones. El principio autonómico no se contrapone, como en el
recurso se dice, a un principio heteronómico, pues no pueden existir dos
principios contradictorios, en cuanto principios. El principio autonómico puede
presentar excepciones fundadas en criterios heteronómicos. Algo de esto ocurre,
si bien se mira, en la materia litigiosa general, donde se encauzan los
conflictos por antonomasia. Su regulación está sometida a la autonomía privada
y en este sentido puede hablarse de autotutela, que presenta obviamente
excepciones, entendiendo la autotutela como autorregulación y en ningún caso
como recurso a la fuerza o a vías de hecho, pues semejante conclusión no es
sostenible dado que la regla de autotutela se quiere deducir precisamente de la
normativa sobre convención o negociación. Aparte
lo anterior, debe observarse que la posibilidad de acudir a la vía denominada
de procedimiento de conflicto colectivo, lejos de ser imperativa, en la Ley
está considerada como facultativa. Los trabajadores pueden utilizar el
procedimiento de conflicto colectivo. Si la opción es facultativa, no puede
considerarse que limite ningún derecho, en la medida en que lo único que hace
es ampliar las posibilidades de acción de los interesados. La
cuestión que el recurso suscita, queda así reducida a definir la posible inconstitucionalidad
de los llamados «laudos de obligado cumplimiento». VIGESIMOCUARTO.
El laudo de obligado cumplimiento, que constituye uno de los puntos neurálgicos
del ataque de inconstitucionalidad contenido en este recurso,es una figura de
perfiles no demasiados claros, por lo cual no será inoportuno tratar de
comprenderlo estableciendo la evolución que nuestro ordenamiento ha
experimentado en esta materia y fijando su actual situación normativa. El
examen de los antecedentes históricos del tema lleva a nuestra convicción la
idea de que han existido, en el ordenamiento jurídico laboral español, dos
grupos de normas, que han dado lugar a dos diferentes -o, por lo menos, no
iguales- líneas de evolución. Una de ellas ha estado constituida por la
normativa sobre los convenios colectivos y sobre los modos de suplir el fracaso
de la negociación colectiva; la otra viene dada por lo que de tiempo atrás se
han llamado en nuestro Derecho conflictos colectivos de trabajo y
procedimientos para la solución de tales conflictos. Los
convenios colectivos fueron regulados por primera vez en la Ley de 24 de abril
de 1958 (RCL 1958\762). En esta Ley aparecieron lo que se llamaron
disposiciones específicas de obligado cumplimiento y normas específicas de
reglamentación, que usualmente recibieron más tarde la denominación de «normas
de obligado cumplimiento». Estas normas se dictaban por iniciativa de la
Administración en aquellos casos en que una de las partes no concurría a las
negociaciones o cuando cualquiera de las partes estimaba que era imposible
llegar a un acuerdo. La
posibilidad de dictar normas o disposiciones apareció también recogida en el
Decreto de 20 de septiembre de 1962 (RCL 1962\1694), en el que se
regularon las facultades de arbitraje de la Administración en los conflictos,
tanto si éstos se suscitaban en las negociaciones de un convenio como fuera de
ellas. En dicho Decreto apareció por primera vez en nuestro Derecho la idea del
laudo de obligado cumplimiento, aunque en honor a la verdad haya que decir que
en el Decreto de 1962 no se utilizó tan pleonástica expresión (por hipótesis un
laudo es de obligado cumplimiento si es verdadero laudo arbitral). En el
Decreto de 1962 se hablaba sencillamente de dictar el «correspondiente laudo»,
del que se decía, que como es obvio, sería de obligado cumplimiento. Más
tarde, el Decreto de 22 de mayo de 1970 (RCL 1970\980), que versaba
también sobre los conflictos laborales, reguló de nuevo las llamadas facultades
arbitrales de la Administración, distinguiendo los tipos de conflictos según su
origen y su finalidad. Conforme al artículo 7.º, si las cuestiones derivaban de
discrepancias sobre aplicación de normas legales o convencionales, la autoridad
laboral podía optar entre remitir las actuaciones a la Magistratura de Trabajo
o dictar laudo de obligado cumplimiento. Era éste un laudo sobre la
interpretación de un convenio colectivo. Una hipótesis distinta era la del
conflicto que enfrentaba a empresas o trabajadores no vinculados por un
convenio colectivo, ni por normas de obligado cumplimiento. Para este caso,
según el artículo 8 del Decreto de 1970, la autoridad laboral podía optar entre
dictar laudo o instar a la organización sindical para que promoviera la
constitución de la comisión deliberadora que había de concertar el convenio. El
paso siguiente se dio en la Ley de Convenios Colectivos de 19 de diciembre de
1973 (RCL 1974\8 y NDL 7657). Reguló especialmente esta Ley el supuesto de
fracaso de las negociaciones del convenio colectivo, articulando un posible
arbitraje voluntario (vid. art. 15.1) y atribuyendo finalmente, a la autoridad
laboral la facultad de dictar una «decisión arbitral obligatoria», dirigida a
todos los que habrían quedado vinculados por el convenio si éste se hubiese
producido. El
laudo como modo de solución de conflictos se reguló en el Decreto-ley 5/1975,
de 22 de mayo (RCL 1975\1043 y NDL 6654 nota). Se hacía en él una
distinción básica de los conflictos atendiendo a su origen y a su finalidad.
Según el artículo 15 a). si el conflicto derivaba de discrepancias en la
aplicación de un convenio, la autoridad laboral podía optar entre dictar ella
un laudo o remitir las actuaciones a la Magistratura de Trabajo. El párrafo b)
del mismo precepto decía que si el conflicto se planteaba para establecer o
modificar un convenio colectivo,la autoridad laboral dictaría laudo de obligado
cumplimiento resolviendo todas las cuestiones planteadas. Llegamos
de este modo al Real Decreto-ley 17/1977. En este texto, los llamados laudos de
obligado cumplimiento aparecen tanto en el título II, que versaba sobre los
conflictos, como en el título III, que trataba de los convenios. En la primera
línea, la de los conflictos, el artículo 25 distinguía entre «conflicto
derivado de discrepancias relativas a la interpretación de una norma
preexistente», caso en el cual el conflicto se remitía a la Magistratura de
Trabajo, y «conflicto para modificar las condiciones de trabajo», caso en el
cual la autoridad laboral dictaba el laudo de obligado cumplimiento. En la
segunda línea, el título III del Real Decreto-ley 17/1977 dio nueva regulación
a determinados preceptos de la Ley de Convenios del año 1973. Destacaba entre
ellos la redacción que se daba al artículo 15. Según este texto, si las partes
no llegaban a un acuerdo en la negociación de un convenio colectivo, podían
designar uno o varios árbitros que actuaran conjuntamente; en el caso de que no
hubiera acuerdo ni decisión derivada de arbitraje voluntario, se podía acudir
al procedimiento de conflicto colectivo (salvo que se ejerciera el derecho de
huelga) y a través del procedimiento de conflicto obtener de la Administración
un laudo. De
esta suerte, la situación tras el Real Decreto-ley 17/1977 era la siguiente: en
los conflictos derivados de discrepancias sobre interpretación, el
procedimiento se tramitaba ante las Magistraturas de Trabajo; los conflictos
planteados para modificar las condiciones de trabajo se resolvían a través de
los procedimientos de conflicto y por medio de ellos, la Autoridad laboral
dictaba el laudo de obligado cumplimiento. Dentro del conjunto de los llamados
conflictos para modificar las condiciones de trabajo, era uno de ellos -y tal
vez el más significativo-el determinado por el fracaso de las negociaciones del
convenio colectivo. Con
la aprobación del Estatuto de los Trabajadores (RCL 1980\607), la
legalidad anterior ha quedado modificada. Como dijimos más arriba, el Estatuto
de los Trabajadores no ha derogado el título II (artículos 17-26) del Real
Decreto-ley 17/1977, pero ha derogado, en cambio, expresamente, el título III
(art. 27), la Ley 38/1973 a la que el artículo 27 dio nueva redacción, y, en
especial, el artículo 15 de aquella Ley tal como el de 1977 quedó redactado. El
Estatuto de los Trabajadores, como también quedó dicho, no ha regulado nada
sobre los conflictos colectivos.Ha regulado, en cambio, los convenios
colectivos, aunque sin aludir a la hipótesis del fracaso de la negociación.
Subsiste, pues, el artículo 25 del Real Decreto-ley 17/1977 y la norma que en
él se contiene sobre los conflictos colectivos para modificar condiciones de
trabajo. Una interpretación sistemática permite englobar en este tipo genérico
de conflictos el del especial conflicto consistente en el fracaso de la
negociación, que puede entrar así en el ámbito del artículo 25. De
este modo el problema de la constitucionalidad del artículo 25 del Real
Decreto-ley 17/1977, y como consecuencia la del 26, se plantea en dos posibles
sentidos; uno, en lo que concierne a su relación con el derecho de huelga para
saber si limita indebidamente este derecho en cuanto derecho fundamental
reconocido en el artículo 28 de la Constitución; otro, en lo que respecta a la
posible y eventual violación del artículo 37 de la Constitución y del principio
de autonomía colectiva en el marco de las relaciones laborales. En
el primer sentido, no aparece que la contradicción exista, pues el artículo
17.2 del Real Decreto-ley 17/1977 es claro en el sentido de que los
trabajadores no pueden ejercer el derecho de huelga cuando son ellos los que
han utilizado el procedimiento que conduce al laudo. En tal caso la
imposibilidad de ejercer el derecho de huelga procede de haber puesto ellos
mismos en marcha el procedimiento de conflicto. En cambio, en aquellos casos en
que el procedimiento de conflicto lo inician los representantes de los
empresarios, la huelga no queda impedida. El artículo 15 de la Ley de 1973 lo
ponía de manifiesto para el caso del fracaso de la negociación del convenio y
así debe entenderse hoy. Se puede acudir al procedimiento de conflicto si no se
ejercita el derecho de huelga. Más
difícil de resolver es la segunda cuestión, esto es, la medida en que la
articulación de un llamado arbitraje público obligatorio para resolver los
conflictos sobre modificación de condiciones de trabajo y, en especial el
conflicto nacido del fracaso de la negociación del convenio, puede contravenir
el derecho de la negociación consagrado por el artículo 37 de la Constitución. Para
resolver esta cuestión, no basta, a nuestro juicio, llegar a la conclusión de
que ese llamado arbitraje público obligatorio no es genuino arbitraje, porque
en modo alguno lo es el que reúne al mismo tiempo las características de ser
público y de ser obligatorio. Más allá de las palabras, lo que existe es la
sumisión a una decisión de un órgano administrativo. Es verdad que esta
intervención y esta decisión son históricamente los herederos residuales, como
hemos tratado de poner de relieve anteriormente, de un sistema de intervención
administrativa que era claramente limitativo de los derechos de los
administrados. En el sistema del Real Decreto-ley 17/1977, en virtud de la
evolución misma que había experimentado ya el sistema jurídico laboral español,
las cosas no se producían igual que en los cuerpos de normas anteriores: la
Administración no actúa de oficio (cfr. art. 18) y la vía de los procedimientos
de conflicto colectivo no es necesaria sino facultativa (cfr. art. 17). Además
de no existir la iniciativa pública, los laudos, según se desprende del
artículo 26, deben decidir la cuestión entre las posiciones de las partes en
conflicto respetando el principio de congruencia (cfr. art. 26) y están
sometidos a impugnación ante la jurisdicción (cfr.art. 26 in fine). Esta línea
de análisis nos conduciría a plantearnos el problema de la licitud
constitucional de que potestades que a primera vista parecen jurisdiccionales,
por consistir en la resolución de conflictos, se confieran a órganos de la
Administración en contra del principio de la división de los poderes. Esta
línea no parece que pueda llevarse mucho más allá y no da respuesta a la
demanda de los recurrentes, pues éstos fundan su demanda en la violación del
artículo 37 de la Constitución y en la idea de que dicho artículo consagra el
derecho a la negociación colectiva en términos tales que ningún otro
instrumento puede suplir a éste a la hora de alcanzar la normativa laboral. Es
ésta una tesis que no puede ser acogida, pues resultaría paradójico que
existiera una bolsa de absoluta y total autonomía dentro de una organización,
como el Estado, que, por definición, determina para sus súbditos un factor
heteronómico. Más bien parece que ocurre algo similar a lo que acontece con el
llamado principio de autonomía en el campo del Derecho privado. Es un principio
del derecho que preside la vida jurídica, pero no hay inconveniente para que,
en ocasiones, pueda presentar excepciones,siempre que la limitación de la
libertad individual que supongan se encuentre justificada. La
justificación puede hallarse en el daño que el puro juego de las voluntades
particulares y las situaciones que de él deriven, puede irrogar a los intereses
generales, como ocurre, por ejemplo, cuando la duración de un conflicto entraña
las consecuencias que justifican la obligatoriedad del arbitraje previsto en el
artículo 10 de este mismo Decreto-ley, tal como hemos interpretado este
precepto anteriormente. Sin embargo, en el caso de los artículos 25, b), y 26,
ni se trata propiamente de un arbitraje ni, aunque fuera así, concurren los
elementos justificativos de la restricción que al derecho de negociación pueden
establecerse sin afectar al contenido constitucional definido en el artículo 37
de la Constitución. VIGESIMOQUINTO.
Pretende el recurso que se declare la inconstitucionalidad de la disposición
adicional primera del Real Decreto-ley 17/1977, que dice así:«Lo dispuesto en
el presente Real Decreto-ley en materia de huelgas no es de aplicación al
personal civil dependiente de establecimientos militares.» La primera
consideración que la pretensión de inconstitucionalidad dirigida contra ese
texto, sin especial argumentación, nos sugiere es la misma que con anterioridad
se ha hecho respecto de algunas otras reglas de carácter negativo: Que una
norma que se limita a señalar los casos a los que un cuerpo de normas no es
aplicable no puede por sí sola ser inconstitucional, pues el hecho de que unas
normas que hay que considerar especiales no se apliquen en un determinado caso
no es contrario a la Constitución. La cuestión sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad sólo tendría sentido relacionando esa norma con alguna
otra, de manera que del juego conjunto de ambas pudiera extraerse alguna
conclusión normativa. Mas ello es algo que fuerza necesariamente a la deducción
y a una deducción que coincide necesariamente con el contexto que rodea al
texto cuestionado. En 1977, las únicas huelgas lícitas eran aquellas a las que
se aplicaba el Real Decreto-ley. Es claro, por ello, que la disposición
adicional primera tenía un valor prohibitivo. Sin embargo, tras la promulgación
del artículo 28 de la Constitución la exclusión de la aplicación de una
normativa concreta en modo alguno tiene ese sentido. Se debe observar,
finalmente, que no puede confundirse establecimiento militar con Administración
Militar. No
es discutible que el personal sometido a relaciones laborales ligado en virtud
de ellas con una empresa pública o con la Administración ostenta el derecho de
huelga. Este derecho debe ponerse en conexión con las diferentes categorías de
trabajadores de este ramo que las normas reglamentarias establecen hoy en orden
a su sindicación, y debe, además, como es lógico, entenderse sin perjuicio de
que en casos concretos pueda entenderse que los servicios que presta ese
personal son servicios esenciales, de manera que, en tales casos, el derecho de
huelga puede quedar limitado en virtud de las medidas de intervención
requeridas para su mantenimiento. VIGESIMOSEXTO.
Ataca el recurso la disposición adicional cuarta del Real Decreto-ley que dio
una nueva redacción al artículo 222 del Código Penal, considerando como reos de
delito a los funcionarios encargados de la prestación de servicios públicos,
así como a los patronos y obreros que con el fin de atentar contra la seguridad
del Estado suspendan o alteren la regularidad en el trabajo. El tipo delictivo dibujado no puede
considerarse como inconstitucional si se tiene en cuenta que lo que se penaliza
es un ataque contra la seguridad del Estado, esto es, tiene por finalidad la
preservación del funcionamiento del orden constitucional, el libre desarrollo
de los órganos del Estado y el ejercicio pacífico de los derechos y de las
libertades ciudadanas. Los delitos contra el Estado, al que atacan en cuanto
entidad soberana y como estructura de la vida jurídico-política de la sociedad,
son, incuestionablemente, delitos cuya producción requiere un dolo específico,
que es la voluntad de subvertir la seguridad del Estado, o, como también se ha
dicho, delitos de tendencia, según ha puesto de manifiesto una constante y
reiterada doctrina de los Tribunales. En estos términos, la constitucionalidad
del tipo delictivo no puede ser cuestionada. VIGESIMOSEPTIMO.
En la súplica del escrito de recurso se pide al Tribunal que dicte sentencia
declarando la inconstitucionalidad y la nulidad de una serie de disposiciones
concretas, aunque consideradas como un bloque, y se añade «la de aquellas otras
a las que el Tribunal considere oportuno extenderse por conexión o por
consecuencia». Es este el último de los temas que el recurso nos suscita y al
que debemos prestar nuestra atención. La práctica que hasta ahora se ha
producido permite inferir que en el futuro una petición semejante puede
convertirse en cláusula de estilo.En tal caso, el Tribunal podría sin más contestar
diciendo que no encuentra otras normas a las que extender su pronunciamiento.
En el caso actual, el tema requiere algún comentario. El
Abogado del Estado ha observado, con agudeza, que el artículo 39.1 de la Ley
Orgánica de este Tribunal, que define el poder de extender el pronunciamiento
del Tribunal a otras normas distintas de las especialmente impugnadas, requiere
la concurrencia de tres requisitos, que son: 1.º) Que la sentencia sea
declaratoria de la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados o de alguno
de ellos; 2.º) Que exista una relación de conexión o de consecuencia entre los
preceptos declarados inconstitucionales y aquellos otros a los que la
inconstitucionalidad se extiende o se propaga, y 3.º) Que estos últimos
pertenezcan o queden comprendidos en la misma Ley, Disposición o acto con
fuerza de Ley. El
respeto del artículo 39.1 de la Ley Orgánica del Tribunal impone a éste un
límite de su potestad, que significa que las únicas normas a las que podría
extender la declaración de inconstitucionalidad tienen que estar comprendidas
en el Real Decreto-ley 17/1977. Ahora bien, de dicho Real Decreto-ley, el
recurso ha atacado ya de manera expresa los títulos I y II (artículos 1.º-26) y
las Disposiciones adicionales 1.ª y 4.ª el Estatuto de los Trabajadores (Ley
8/1980) ha derogado expresamente del Real Decreto-ley 17/1977 los títulos III,
IV, V y VI; las disposiciones finales 2.ª, 3.ª y 4.ª, la Disposición adicional
3.ª y las transitorias. De este modo, sumando aquellas respecto de las cuales
se pretende expresamente la inconstitucionalidad y aquellas otras expresamente
derogadas, quedan sólo la Disposición final 1.ª y la Disposición adicional 2.ª
para que el Tribunal pudiera ejercer su poder de extensión del pronunciamiento.
Y es claro que ninguna de las dos permiten una declaración de
inconstitucionalidad: La Disposición final 1.ª, porque contenía una cláusula
derogatoria de las normas legales anteriores, y la disposición adicional 2.ª,
porque se limitaba a mantener la procedencia del recurso de casación respecto
de las sentencias dictadas en procesos por despido de trabajadores con cargos
electivos de representación sindical, que en ningún caso puede enjuiciarse como
inconstitucional. FALLO En atención a todo lo expuesto, el Tribunal
Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION
ESPAÑOLA, Ha decidido: 1.º
Desestimar las causas de inadmisibilidad propuestas por el Abogado del Estado. 2.º
Estimar parcialmente el recurso y, en su virtud, hacer las siguientes
declaraciones sobre el Real Decreto-ley 17/1977: a)
Que el artículo 3.º no es inconstitucional, siempre que se entienda que el
ejercicio del derecho de huelga, que pertenece a los trabajadores, puede ser
ejercitado por ellos personalmente, por sus representantes y por las
organizaciones sindicales con implantación en el ámbito laboral al que la
huelga se extienda, y que son inconstitucionales las exigencias establecidas en
dicho artículo de que el acuerdo de huelga se adopte en cada Centro de trabajo
(apartado 1.º), la de que a la reunión de los representantes haya de asistir un
determinado porcentaje [apartado 2.º, a)] y la de que la iniciativa para la
declaración de huelga haya de estar apoyada por un 25 por 100 de los
trabajadores. b)
Que el apartado 1.º del artículo 5.º no es inconstitucional referido a huelgas
cuyo ámbito no exceda de un solo Centro de trabajo, pero que lo es, en cambio,
cuando las huelgas comprendan varios Centros de trabajo. c)
Que es inconstitucional el apartado 7.º del artículo 6.º en cuanto atribuye de
manera exclusiva al empresario la facultad de designar los trabajadores que
durante la huelga deban velar por el mantenimiento de los locales, maquinaria e
instalaciones. d)
Que es inconstitucional el párrafo 1.º del artículo 10 en cuanto faculta al
Gobierno para imponer la reanudación del trabajo, pero no en cuanto le faculta
para instituir un arbitraje obligatorio, siempre que en él se respete el
requisito de imparcialidad de los árbitros. e)
Que no es inconstitucional el párrafo 2.º del artículo 10, que atribuye a la
autoridad gubernativa la potestad de dictar las medidas necesarias para
determinar el mantenimiento de los servicios esenciales a la comunidad, en
cuanto que el ejercicio de esta potestad está sometido a la jurisdicción de los
Tribunales de justicia y al recurso de amparo ante este Tribunal. f)
Que es inconstitucional la expresión «directamente» del apartado b) del
artículo 11. g)
Que son inconstitucionales el apartado b) del artículo 25 y el artículo 26. 3.º Desestimar las restantes pretensiones de
los recurrentes. Publíquese
en el «Boletín Oficial del Estado». Dada
en Madrid a ocho de abril de mil novecientos ochenta y uno.-Manuel
García-Pelayo y Alonso.-Jerónimo Arozamena Sierra.-Angel Latorre Segura.-Manuel
Díez de Velasco Vallejo.-Francisco Rubio Llorente.-Gloria Begué Cantón.-Luis
Díez Picazo.-Francisco Tomás y Valiente.-Rafael Gómez-Ferrer Morant.-Angel
Escudero del Corral.-Plácido Fernández Viagas.-Antonio Truyol Serra.-Firmados y
rubricados. |