PLANTEAMIENTO

Por Resoluciones de la Secretaría de Estado de Hacienda de 1 y 8 de octubre de 2002, cuyas copias se acompañan como Anexo al presente Informe, se constituyó la Comisión de expertos para el estudio del borrador del Anteproyecto de la nueva Ley General Tributaria. A la Comisión se le ha encomendado analizar pormenorizadamente, sobre la base de consideraciones de estricta técnica jurídica, un borrador de dicho Anteproyecto elaborado por la Dirección General de Tributos (en adelante, borrador de Anteproyecto LGT). En consecuencia, la Comisión ha llevado a cabo dicho análisis tomando como base la Ley General Tributaria actualmente en vigor (en adelante, LGT), su bagaje doctrinal y jurisprudencial, así como el Informe de la Comisión para el Estudio y Propuestas de Medidas para la Reforma de la Ley General Tributaria de julio de 2001 (en adelante, Informe 2001).

Las páginas que siguen responden a la exigencia de rendir un Informe razonado al Secretario de Estado de Hacienda y que recoja las conclusiones de los trabajos realizados por la Comisión de acuerdo con la metodología expuesta.

En primer término, y como consideraciones generales en orden al contenido y estructura del borrador de Anteproyecto LGT, la Comisión estima que responde a los objetivos que justifican una reforma de estas características y a las líneas maestras que la inspiran. Tal como se refleja en el Informe 2001, y como recoge la Exposición de Motivos del borrador analizado, se trata, en definitiva, de realizar una revisión en profundidad del texto vigente para adaptarlo a los principios constitucionales, al resto del ordenamiento español, desarrollado a partir de la promulgación de la Constitución (en adelante, CE), y al actual sistema tributario. Se pretende con ello superar una larga etapa marcada por sucesivas modificaciones realizadas en la LGT por diversas Leyes de reforma parcial de la misma y, de modo especialmente significativo, por la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes (en adelante, LDGC).

Por lo que respecta a esta última, en la medida que el borrador de Anteproyecto LGT consolida e integra, sistemáticamente, las normas aprobadas en 1998 con la filosofía de responder a un cambio de talante en las relaciones entre los ciudadanos y las Administraciones tributarias, se atiende, de modo más depurado, a las exigencias propias de las normas típicas del Derecho codificado. Se termina así con la bicefalia que actualmente ostentan la LGT y la LDGC en el régimen general del deber de contribuir. Ello supone la íntegra derogación de esta última norma con la entrada en vigor de la nueva LGT.

En cuanto a las relaciones entre la normativa tributaria y el resto del ordenamiento jurídico, el sistema de fuentes relacionado en el Título I del Anteproyecto LGT reproduce los mecanismos tradicionales para la integración de lagunas mediante la aplicación supletoria de las disposiciones generales del Derecho Administrativo y los preceptos de Derecho común. A este respecto y como avance notable, el conjunto del texto quiere responder al objetivo de aproximación a la regulación administrativa común [de forma especial a la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJ-PAC)], reduciendo los particularismos y especificidades de las normas tributarias a aquellos espacios en que la naturaleza de las relaciones, fines e intereses en juego en este ámbito así lo justifican. En este sentido se considera que se gana en coherencia y seguridad jurídica con una opción de técnica legislativa conducente a la aplicación integrada del contexto normativo formado por la legislación administrativa común y la LGT.

El carácter didáctico de la LGT justifica la incorporación, en numerosos artículos del borrador de Anteproyecto LGT, del contenido de diversos preceptos constitucionales de fundamental aplicación en el ordenamiento tributario, a pesar de que ello no añade ningún plus a su eficacia. El importante esfuerzo codificador realizado se concreta en una notable mejora técnica en la sistematización del Derecho Tributario general, y en la determinación de un marco conceptual en el que se establecen categorías abstractas que permitan su ulterior concreción en la regulación de cada tributo. A ello responde la nueva estructura de la Ley, más detallada y didáctica que la de la vigente LGT, con cinco Títulos. Los dos primeros vienen a coincidir, esencialmente, con los Títulos preliminar, primero y segundo de esta última. Sin embargo, los nuevos Títulos III, IV y V suponen una estructuración más correcta y sistemática que la del Título III del texto vigente, relativo a la gestión tributaria en sentido amplio.

El nuevo Título III se abre con la denominación "Procedimientos de aplicación de los tributos", idónea para albergar los distintos tipos de actuaciones de los particulares y los procedimientos de gestión tributaria actualmente utilizados; siendo especialmente perceptible en el articulado analizado el primer intento de regulación sistemática en el ámbito tributario de los nuevos modos de relación con las Administraciones, surgidos con el desarrollo de las tecnologías propias de la sociedad de la información, y de los efectos jurídicos de la utilización de las vías telemáticas de comunicación entre sujetos. En el contenido de este Título se aprecia, como línea maestra, un diseño de los procedimientos tributarios como instrumentos efectivos de lucha contra el fraude fiscal que, al tiempo, consolida las garantías de los obligados tributarios.

Como novedad más significativa, el Título IV regula, de modo autónomo la potestad sancionadora, clarificándose así, desde la propia estructura del borrador de Anteproyecto LGT, la distinción sustancial entre las normas reguladoras del instituto del tributo y las que presentan la naturaleza de ius puniendi. Ello supone la asunción definitiva de la diversidad esencial entre las potestades para la aplicación de los tributos y la sancionadora, de los principios que informan el ejercicio de unas y otra, así como del régimen jurídico de los ingresos tributarios y las sanciones. Claramente se trata, pues, de superar la problemática surgida al respecto en las últimas décadas. De ahí el mayor esfuerzo didáctico que cabe apreciar en el contenido del Título IV, donde se insiste, especialmente, en su adecuación constitucional incorporándose, a tal efecto, una relación de principios aplicables al ejercicio de la potestad sancionadora.

El último Título V regula la revisión de los actos administrativos. En los últimos años se ha revelado, con especial urgencia, la necesidad de introducir fórmulas que permitan reducir la litigiosidad en materia tributaria, descongestionando la utilización de las vías de recurso, así como la necesidad de incrementar la celeridad en la resolución de los recursos y reclamaciones interpuestos. Como se ponía de relieve en el Informe 2001 se trata, en definitiva, de caminar en la misma dirección apreciable en otros sectores de nuestro ordenamiento y en los sistemas jurídicos de nuestro entorno.