C. Deber de resolver y plazos

La tercera categoría de especialidades son las que se refieren al deber de resolver, a los plazos de resolución y a las consecuencias de su incumplimiento. Por lo que se refiere a la primera de ellas, se incorpora, con pequeñas alteraciones, el contenido del art. 13 de la LDGC.

El mandato del precepto que venimos comentando puede sintetizarse del siguiente modo:

La Administración se encuentra obligada, como regla general, a dictar resolución, entendida en un sentido estricto, es decir, como acto que pone fin al procedimiento decidiendo sobre el fondo de las cuestiones planteadas.

De dicho deber quedan exceptuados, como es lógico, los supuestos en que no proceda un pronunciamiento acerca del fondo del asunto, como son los casos de derechos que sólo deban ser objeto de comunicación y cuando se produzca la caducidad, la pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento, la renuncia o el desistimiento de los interesados.

No obstante y a solicitud de los interesados, la Administración se encuentra obligada a dictar resolución, entendida ahora en un sentido amplio, por la que se declare la concurrencia de alguna de las circunstancias anteriores.

Esta solución contrasta con la contenida en el art. 42.1 de la LRJ-PAC, que, por lo que se refiere a este aspecto, presenta las siguientes diferencias:

Formula el deber de resolver en un sentido amplio, comprensivo tanto de los casos en que se decide sobre el fondo del asunto, como de aquéllos en los que, por circunstancias sobrevenidas, ello no es posible. Así, en su párrafo primero establece, con carácter general, la obligación de resolver, mientras que, en el segundo, aclara cuál debe ser el contenido de dicha resolución en los supuestos en los que no es posible un pronunciamiento acerca del fondo del asunto.

En ambos supuestos, la Administración está obligada, sin necesidad de solicitud del interesado, a dictar resolución expresa. En el primero, la resolución contendrá un pronunciamiento sobre el fondo, mientras que, en el segundo, se limitará a declarar la concurrencia de la circunstancia de que se trate, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.

A diferencia de lo que prevé el art. 13.1 de la LDGC, el art. 42.1 de la LRJ-PAC exceptúa del deber de resolver, incluso entendido éste en un sentido amplio, los procedimientos relativos a derechos sometidos al deber de comunicación previa a la Administración.

Por lo que respecta al plazo máximo de resolución, el borrador de Anteproyecto LGT acoge una fórmula casi idéntica a la contenida en los apartados segundo y tercero del art. 42 de la LRJ-PAC, pero con dos especialidades. De un lado, el plazo subsidiario, a falta de regulación expresa en el procedimiento, no es de tres meses, sino de seis. De otro, en los procedimientos iniciados de oficio, el plazo empieza a contarse desde la fecha de notificación del acuerdo de inicio y no desde la fecha misma de éste. Como puede comprobarse, esta solución supone retrasar el inicio del cómputo de este plazo, aunque incrementa la seguridad jurídica a efectos de la interrupción del plazo de prescripción. La finalización del procedimiento se produce, como es lógico, con la notificación de la resolución. Aquí se prevé, de forma similar a lo recogido en el art. 58.4 de la LRJ-PAC, que, a estos efectos, basta con el intento de notificación que contenga el texto íntegro de la resolución.

También se ocupa la norma de los supuestos de interrupción justificada del plazo máximo de resolución, así como de las dilaciones imputables al obligado tributario. Estas dos circunstancias, que serán objeto de desarrollo reglamentario, no se incluirán en el cómputo del plazo de resolución.

En relación con las consecuencias del incumplimiento del plazo máximo de resolución, debe advertirse que es una de las materias donde, en principio, se producen mayores novedades. Así, se adopta una estructura similar a la seguida por la LRJPAC, distinguiendo entre procedimientos iniciados a instancia de parte o de oficio.

En ambos casos, las consecuencias serán las que prevea la normativa que regule el procedimiento de que se trate pero, a falta de la misma, el borrador de Anteproyecto LGT contiene unas normas de aplicación subsidiaria. En los procedimientos iniciados a instancia del obligado tributario la regla general es la del silencio positivo, sólo exceptuada en los casos de ejercicio del derecho de petición y en los de impugnación de actos y disposiciones, donde tiene carácter negativo. En los iniciados de oficio, la solución depende de si pueden dar lugar al reconocimiento o constitución de derechos o a la producción de efectos desfavorables. En el primer caso, se prevé el silencio negativo, mientras que en el segundo se produce la caducidad.

La regulación que acabamos de describir supone el cumplimiento de las recomendaciones vertidas en el Informe 2001 sobre esta materia. Así, se sigue la sistemática de la LRJ-PAC, para recoger el régimen jurídico del deber de resolver, clarificándose la normativa aplicable y los efectos del incumplimiento de los plazos de los procedimientos iniciados tanto de oficio como a instancia de parte, de tal modo que la lectura de la Ley ilustre, en uno y otro caso, sobre las dos cuestiones que han resultado más controvertidas en los últimos años. Por un lado, el régimen de los actos presuntos y el carácter del silencio administrativo. Por otro, la cuestión cuyo debate ha adquirido mayor polémica, es decir, la posibilidad de entender aplicable la caducidad como forma de terminación del procedimiento por incumplimiento de la obligación de resolver temporáneamente.