1. OBSERVACIONES INTRODUCTORIAS

En el Informe 2001 se establecían tres premisas básicas que debían ser punto de partida del legislador a la hora de abordar el Título de la LGT dedicado a la potestad sancionadora.

En primer lugar, la adecuación de la LGT a la Constitución, en el sentido de incorporar los principios que esta última contiene en relación con la potestad sancionadora. En este caso, además, la cuestión no reviste un carácter meramente didáctico, habida cuenta de que, en nuestro país, se ha llegado a negar, no hace mucho tiempo, la vigencia de algunos de ellos en el Derecho tributario sancionador. En particular, resulta necesaria la proclamación del principio de culpabilidad, al objeto de reforzar su aplicación en materia tributaria, lo que no siempre ha estado claro (o, al menos, con la extensión debida) en la práctica administrativa y judicial.

En segundo lugar, el Informe 2001 también señalaba la necesidad de incorporar, con las modificaciones oportunas, los preceptos sobre esta materia contenidos en la LDGC. Sobre todo, porque representan un cambio de talante en las relaciones entre la Administración y los obligados tributarios.

Por último, también se constataba, como en otros aspectos ya analizados en este Informe, la necesidad de realizar un esfuerzo de aproximación a la LRJ-PAC, mejorando, en su caso, la regulación contenida en esta norma y adaptándola, en lo necesario, al ámbito tributario.

La primera observación de carácter general que cabe realizar al borrador de Anteproyecto LGT es el cumplimiento de las tres premisas anteriores. Así, se proclaman, expresamente, los principios más relevantes de la potestad sancionadora, incorpora las novedades introducidas por la LDGC y se adapta, en lo posible, a la regulación contenida en la LRJ-PAC.

La segunda observación es la relativa a las relaciones entre la regulación de la potestad sancionadora en materia tributaria, el Derecho Penal y el Derecho Administrativo sancionador. Esta cuestión también fue objeto de análisis por el Informe 2001, obteniéndose unas conclusiones, que inspiran el borrador de Anteproyecto LGT. Dichas conclusiones son las siguientes:

En lo relativo a los principios, debe acudirse al Derecho Penal, ya que el ilícito tributario tiene un contenido común con el penal.

En la tipificación de las infracciones se tiene que tomar, como punto de partida, el sistema tributario y su normativa reguladora. En esta tipificación ha de ponderar, de forma especial, el bien jurídico protegido y, en concreto, el tributo y la función que cumple, que viene recogida dentro de la CE.

El presupuesto fáctico de las infracciones lo constituye lo tributario, el contenido de las normas tributarias. En otras palabras, ha de tomarse como referencia las conductas no acordes con las mismas. Por ello, la aproximación a la LRJPAC no será en cuanto al fondo, sino, en todo caso, en lo referente a los tipos de infracciones.

En la configuración de las sanciones deberán tenerse en cuenta las funciones que les son propias, en especial, la represiva y la preventiva. Con ello, necesariamente, existirá una aproximación del régimen sancionador tributario a las normas punitivas, sean penales o administrativas

El procedimiento sancionador habrá de tomar, como punto de referencia, la estructura y fases -iniciación, desarrollo y terminación del procedimiento administrativo, si bien teniendo en cuenta las especialidades que son propias de los procedimientos tributarios.

Para finalizar con las observaciones introductorias a este Título IV, debe señalarse que siguiendo, de nuevo, las recomendaciones del Informe 2001, el borrador de Anteproyecto LGT opta por efectuar una reforma profunda de la materia. Dicha afirmación se sustenta en las siguientes consideraciones:

La aproximación al Derecho Penal y al régimen administrativo sancionador general constituye, en sí misma, una novedad significativa.

También lo es el mismo hecho de que se cree un Título independiente dedicado a la potestad sancionadora. De esta forma se destaca la importancia que tiene el régimen sancionador tributario, así como su separación de la regulación de las obligaciones.

Como veremos a continuación, el Anteproyecto LGT dedica todo un Capítulo a la regulación de los principios, lo que demuestra una apuesta decidida por la aplicación de aquellos de carácter penal predicables en el ámbito tributario.

También se contiene una clasificación de las infracciones tributarias, que rompe con la tradicional en simples y graves y que, entendemos, atiende mejor a la gravedad de la conducta realizada.

Constituye una novedad, sin duda, la existencia de una regulación propia de las causas de extinción de la responsabilidad derivada de las sanciones y, en particular, de su prescripción y causas de interrupción.

Otro elemento que permite afirmar que nos encontramos ante una reforma profunda del régimen sancionador tributario es la regulación, por vez primera, del procedimiento como un Capítulo dentro de la LGT.

Por último, sólo nos queda destacar que el Título IV se compone de cuatro Capítulos, dedicados, respectivamente, a los principios de la potestad sancionadora en materia tributaria, los sujetos infractores, las infracciones y sanciones y el procedimiento sancionador en materia tributaria. A su análisis se dedican las páginas que siguen.